México y el TPP: una interpretación crítica

de Juan Felipe López Aymes, Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias, UNAM

El anuncio de la conclusión de negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico (mejor conocido por sus siglas en  inglés como TPP) se emitió el 5 de octubre de 2015 y un mes después, el 5 de noviembre, el documento completo fue dado a conocer públicamente.[1] El TPP es catalogado como uno de los mecanismos comerciales de mayor relevancia en el mundo por la importancia económica para algunos de sus 12 países (Australia, Brunei, Canadá, Chile, Estados Unidos, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Japón, Vietnam y Singapur) y por la ambiciosa cobertura de productos y servicios que incluye. El Acuerdo establece nuevas reglas comerciales, pero también repercutirá en procesos de política económica interna y las actividades de empresas transnacionales. Queda claro que el texto ya no puede modificarse y se encuentra actualmente en un proceso de análisis y discusión en los países signatarios previo a su eventual ratificación por los respectivos congresos nacionales, como usualmente se estila. Este artículo busca contribuir al debate sobre el TPP desde una perspectiva crítica en dos aspectos: las posibilidades de diversificación económica y las perspectivas de una política de desarrollo científico-tecnológico y de innovación ante las nuevas reglas de protección de propiedad intelectual. 

Sobre el TPP y sus características

Originalmente el TPP inició como un proyecto de integración económica integral entre un pequeño grupo de países de tres continentes (Chile, Brunei, Nueva Zelanda y Singapur), que no tenían relaciones económicas significativas entre sí. En 2005 se firmó el primer acuerdo que entró en vigor en mayo de 2006 y establecía una liberalización total en 10 años.

El Acuerdo mantuvo un perfil bajo hasta que, en 2008, Estados Unidos anunció su interés en unirse. Poco después, Australia, Perú, Vietnam y Malasia hicieron lo propio. En 2009, Barack Obama se comprometió a participar en un nuevo proceso de negociación, lo cual puso al TPP en el radar de toda la región. Desde entonces, el gobierno estadounidense dictó la agenda y promovió al TPP como el “modelo comercial del nuevo siglo”. Como era de esperarse dada la complejidad y alcance del acuerdo, las negociaciones fueron largas y en varias ocasiones se incumplieron las fechas propuestas para su conclusión. En junio de 2015, el gobierno de Obama obtuvo la Autoridad de Promoción Comercial, el llamado fast track, con lo cual el tema de las negociaciones –que se habían mantenido casi en secreto– comenzó a llamar la atención en México.

Varias de las economías que conforman el TPP son bastante abiertas, tienen acuerdos en vigor entre sí o disfrutan de acceso razonable al mercado estadounidense. Por eso el tema comercial pareciera ser el menos importante, no así las nuevas y estrictas reglas del TPP sobre asuntos paralelos al comercio.

El TPP está compuesto de 29 capítulos, varios de los cuales tratan temas controversiales y sensibles. Por ejemplo, incluye reglas de competencia para empresas estatales y un sistema de solución de controversias estado-inversionista (ISDS),[2] propiedad intelectual, coherencia regulatoria, regulación laboral y medioambiental, reglas de origen, compras del sector público, servicios de comercio electrónico e Internet, así como servicios financieros, de telecomunicaciones y hasta de contabilidad, transparencia y corrupción. Así pues, el Acuerdo establece reglas no sólo para las relaciones económicas de comercio e inversión, sino también reglas que afectan las políticas públicas internas. Esto sin duda tiene implicaciones en la economía política de desarrollo de los miembros, lo cual debe considerarse seriamente, no sólo en términos de soberanía sino en los prospectos de inserción ventajosa en las cadenas de valor de las redes globales de producción.

Si bien el TPP contempla acceso preferencial a los mercados de los países miembros, la mayoría de los capítulos negociados tienen que ver con la regulación de actividades de corporaciones internacionales. Por ello, una de las críticas más severas es que parece haber sido diseñado para beneficiar a grandes empresas de Estados Unidos en lugar de servir a las economías más rezagadas al imponer restricciones que dificultarían el desarrollo de industria y tecnología propia. Es decir, el TPP no está planteado para facilitar el comercio, reducir los monopolios internacionales y limitar el poder de las firmas transnacionales, sino para defender sus intereses y apuntalar institucionalmente su control sobre las opciones de desarrollo doméstico. Además, ha sido el gobierno estadounidense quien más ha impulsado ese tipo de reglas estrictas en la OMC (Organización mundial de comercio) y en los acuerdos bilaterales que negocia.

Sin embargo, las negociaciones de nuevas reglas de comercio internacional en los mecanismos multilaterales se encuentran estancadas. El sistema ha sido incapaz de adecuarse a la creciente importancia de las economías emergentes, pero sobre todo a responder a los intereses de las grandes empresas y a las nuevas formas de organizar la producción mediante diversas modalidades de redes globales de valor y producción. Esta es una de las razones por las que varios países prefieren avanzar en el establecimiento de sus propias instituciones regionales y/o bilaterales. Paradójicamente, uno de los problemas más importantes del TPP es justamente que las reglas negociadas en éste son las que han causado más resistencia en la OMC, dejando la Ronda de Doha en un impasse.

Por décadas la región del Pacífico asiático ha desarrollado un proceso de regionalización al margen de la OMC. En dicho proceso, las exportaciones estadounidenses han sido paulatinamente discriminadas del mercado asiático, en parte por pactos intra-regionales que proliferaron desde principios de los años noventa, por las redes de corporaciones japonesas, coreanas y la más reciente y progresiva influencia de China en su afanosa promoción de una estructura comercial exclusivamente asiática. Ante esto, Estados Unidos no quiere quedar fuera, por lo que ha buscado redefinir su posición en la economía política de Asia, más allá de asuntos de seguridad.

Desde la mirada estadounidense, la creciente importancia de Asia y el Pacífico en la economía mundial significaría que el TPP no solo podría transformarse en el ansiado Tratado de Libre Comercio en Asia Pacífico, sino que potencialmente se convierta en el precursor de un nuevo sistema de reglas regional y global, en el que Estados Unidos tendría una presencia central. Este sistema se ve confrontado sin embargo con un proceso paralelo –la RCEP– que excluye a Estados Unidos en la formulación de las reglas de la región económica más dinámica, donde ASEAN (Asociación de Naciones del Sudeste Asiático por su sigla en inglés) es el actor central, aunque el proceso gravite en torno a China.[3]

Es claro entonces que el TPP y la RCEP reflejan la rivalidad económica y política entre Estados Unidos y China, donde ambas potencias compiten para establecer las reglas de juego en el nuevo orden de la región. En ese contexto geopolítico, el TPP puede leerse confiadamente como una manifestación de diplomacia económica de Estados Unidos que se propone formar un cerco institucional para contener o constreñir a China en el sistema internacional. Por eso, la ausencia de China del proceso liderado por Estados Unidos es una de las características más controvertidas del TPP.

Por último, uno de los principios del TPP es que coexistirá con otros acuerdos, incluyendo el TLCAN. Esta característica resulta en un complejo entramado institucional que todavía habrá que ver cómo operará, aunque es obvio que multiplicaría el número de reglas y estándares haciendo las transacciones aún más complicadas e incluso podrían diluir los privilegios de otros acuerdos. De hecho, este último es uno de los argumentos más fuertes del gobierno mexicano para incorporarse a las negociaciones y firma del TPP. Ante la dificultad de renovar el TLCAN, los empresarios y funcionarios del gobierno mexicano explícitamente han manifestado que el TPP serviría para conservar su principal mercado.

Perspectivas de diversificación con el TPP

El TPP es un instrumento potencialmente favorable para la diversificación comercial y económica del país. Sin embargo, el involucramiento de México en las negociaciones no demuestra un plan estratégico por parte del gobierno para incorporarse al proceso de integración asiático, sino una respuesta defensiva para conservar los privilegios del menguado TLCAN; en todo caso, la idea dominante es que nuestra vinculación con Asia es a través de Estados Unidos. Por lo tanto, la supuesta diversificación que significaría la membresía al TPP no parece real.

México es uno de los países con más tratados comerciales (11 con 46 países) y, en teoría, fueron negociados con la intención de diversificar nuestras relaciones económicas. Ciertamente, según datos de Comtrade[4], hemos reducido el porcentaje de concentración de nuestras exportaciones a Estados Unidos de 88% en 2000 a 80% en 2014, mientras que las importaciones se redujeron de 70% a 49%, respectivamente. Sin embargo, la menor concentración de nuestras exportaciones en ese periodo se debió al aumento de éstas a China (el gigante asiático pasó del 19º al 3º lugar como destino de exportaciones mexicanas); asimismo, el porcentaje de importaciones procedentes de China, un país con el que no tenemos tratado comercial, se incrementó de 1.5% a 16.6% en 15 años. Por su parte, desde que entró en vigor el Acuerdo de Asociación México-Japón en 2005 hasta 2014, las exportaciones mexicanas han crecido en montos, pero no en su porción respecto al comercio exterior (de 0.69% a 0.66%, respectivamente). Algo similar ocurrió con las importaciones (de 5.77% a 4.39% en el mismo periodo). Es posible ver este patrón con los otros acuerdos que, a decir de los mismos empresarios mexicanos, se subutilizan. El impacto de los tratados comerciales es, entonces, marginal en términos relativos.

Es cierto que se registra un incremento en el comercio total posterior a la firma de cada acuerdo, aunque no siempre sea por el aumento de exportaciones mexicanas de alto valor agregado. Sea por falta de información del empresariado mexicano sobre las ventajas, riesgos y obstáculos, por desconocimiento y/o falta de interés real de explorar y establecer redes en nuevos mercados, o por incapacidad de satisfacer la demanda en términos calidad y cantidad, lo cierto es que el sector privado no suele ir más allá del mercado conocido. El conservadurismo empresarial mexicano, tanto en la búsqueda de nuevos mercados como en la inversión en investigación y desarrollo, ha sido una constante y los TLC, más que detonar el cambio, han servido sólo para resguardar los intereses que ya existían.

Por otra parte, aunque es difícil de calcular, puede decirse que la aparente concentración refleja un proceso de triangulación importante, en la que una parte del comercio y las inversiones registradas como estadounidenses forman parte de las redes producción trans-regionales mediante empresas y productos de origen japonés o coreano. El TPP habrá de profundizar esta dinámica, más que desarrollar nuevos mercados. Además, el comercio de Estados Unidos con varios de los mismos países del TPP es igualmente marginal, así que esa triangulación es doblemente irrelevante para nosotros.

Ahora bien, de los 12 países miembro del TPP, tenemos acuerdos en vigor con Chile, Canadá, Estados Unidos y Japón; con Perú también tenemos acuerdo en el marco de la Alianza del Pacífico. Dado el universo de participantes, las ganancias de acceso a nuevos mercados serían muy escasas para México. Con los que no tenemos acuerdos como Australia, Nueva Zelanda, Singapur y Malasia, nuestras relaciones económicas en general son marginales[5] y no hay tendencia inequívoca que apunte hacia un aumento que amerite etiquetarlas como estratégicas.

Si quitamos a Estados Unidos de los índices agregados de importancia económica de los 12 socios del TPP, el resultado es que el mismo grupo de países ocupa un número ínfimo de las importaciones y exportaciones a nivel mundial, así como su porcentaje en el PIB. Es más, omitiendo a Estados Unidos como destino de nuestras exportaciones en 2014, el resto ocupa el 4.83% –si quitamos a Canadá y Japón, con quienes tenemos un TLC, quedaría en 1.48%. Entonces, ¿qué significa cuando dicen que el TPP permitiría el “acceso preferencial a 10 de las economías más importantes del mundo”? Cabe preguntarse, ¿cuál es el valor estratégico de pertenecer al TPP en cuanto a la diversificación de mercados para exportaciones mexicanas y el aprovechamiento del supuesto papel de jugador relevante en las cadenas globales de suministro, tanto para Estados Unidos como para Asia Pacífico? Por lo tanto, tomar al TPP como un instrumento adicional para la diversificación no es convincente.

El TPP como problema para desarrollo tecnológico mexicano

El único camino para que un país logre insertarse de manera ventajosa y sustentable al sistema de producción capitalista es que encuentre la forma de constituir su propia capacidad de desarrollo tecnológico e innovación. Por eso, el establecimiento de reglas y políticas que fomenten e incentiven la investigación científica y tecnológica es vital para la economía política del desarrollo, así como la apropiación de los rendimientos que deriven de ésta en el sector productivo.

El capítulo 18 del TPP es el correspondiente a la propiedad intelectual. En los Objetivos (Art. 18.2) de la versión en español dice que “La protección y observancia de los derechos de propiedad intelectual deberán contribuir al fomento de la innovación tecnológica, y a la transferencia y difusión de tecnología, para el beneficio mutuo de productores y usuarios del conocimiento tecnológico, y en forma tal que contribuya al bienestar social y económico, así como a un equilibrio de derechos y obligaciones.” Los negociadores mexicanos argumentan haberse esforzado y logrado mantener tal equilibrio entre los intereses de productores y la sociedad, no obstante las presiones de los grandes corporativos. Asimismo, el capítulo sintetiza una buena cantidad de acuerdos internacionales y normatividad de los cuales México ya es parte, aunque hay novedades en algunos temas, en especial relacionados a tecnología digital.

En la discusión sobre cómo el TPP podría inhibir o estimular el desarrollo tecnológico de un país, es necesario que el debate acuda a la historia económica y reconozca que el estado ha participado activamente en las economías ahora avanzadas. Por ejemplo, desde muy temprano en sus respectivos procesos de industrialización, los gobiernos de Japón, Corea y China tuvieron claro que el desarrollo tecnológico propio es la clave para salir del atraso y que las empresas nacionales capturen el valor agregado que genera su actividad e inversión. En diferentes momentos, estos países desarrollistas establecieron reglas de acceso al mercado de tal forma que la inversión extranjera directa transfiera tecnología y permitiera a personal local participar directamente en los procesos relacionados con el desarrollo tecnológico. Esa visión estratégica se acompaña de una política económica que integró  política industrial, educativa y de ciencia y tecnología articulada en función de objetivos nacionales muy concretos y explícitos, como la formación de una industria automotriz, farmacéutica y electrónica propia con autonomía tecnológica. Por lo anterior, si el TPP priva a los estados de asumir un papel diligente en la formación y apoyo de empresas nacionales (por ejemplo, mediante compras del sector público o reglas de contenido local) y limita el acceso de conocimiento y nuevas tecnologías a sus agentes privados mediante un sistema de patentes que privilegia y prolonga en demasía el monopolio del conocimiento de empresas extranjeras, entonces el Acuerdo será una institución que formalice la estructura que consolidará la disparidad, la inequidad y el atraso.

Entre las reglas negociadas en el TPP está la protección de propiedad intelectual, tanto de tecnologías industriales, farmacéuticas y agroindustriales, como de contenidos multimedia. Es entendible que se busque restringir la piratería y que el monopolio de conocimiento tecnológico temporal sirva para recuperar la inversión en investigación y desarrollo de las empresas y estimule más invenciones e innovaciones. Sin embargo, el planteamiento dominante del TPP es el de privilegiar la exclusividad del autor o productor y no las limitaciones de tales derechos en beneficio común o el desarrollo. Es más, la posibilidad de patentar nuevos usos, métodos de uso y procesos de uso de productos conocidos podrían tener un efecto adverso en la proliferación de patentes secundarias (“evergreening”), lo cual no solo podría generar prácticas anticompetitivas, sino desincentivar la innovación al obstruir permanentemente el acceso a nuevas tecnologías.

Desde una perspectiva amplia, entonces, no es claro cómo el Acuerdo podría cumplir los objetivos de “contribuir al fomento de la innovación tecnológica, y a la transferencia y difusión de tecnología”; por el contrario, las ataduras institucionales del TPP terminarían por cancelar o bloquear las posibilidades de un proyecto nacional de desarrollo tecnológico, e inhibir la innovación en industrias nacionales ya que las grandes empresas usualmente no transfieren la tecnología voluntariamente. Aunque en México están presentes las principales firmas transnacionales de industria electrónica, farmacéutica, automotriz, aeronáutica, entre otras, el registro de patentes de empresas mexicanas es ínfimo en comparación con sus contrapartes extranjeras. Además, la creciente presencia de transnacionales no se ha reflejado en efectos de desborde para estimular la formación de industria nacional en segmentos de alto valor agregado y contenido tecnológico. Las empresas transnacionales sólo han creado empleos.

Las nuevas reglas de protección a la propiedad intelectual del TPP –etiquetadas por Leonardo Burlamaqui como “TRIP+ con esteroides”– establecen estándares más altos que el acuerdo TRIP[6] de la OMC, aunque a decir de los negociadores mexicanos la propuesta original estadounidense era aún más alta. El monopolio prolongado del conocimiento y la tecnología favorece principalmente a las grandes corporaciones de países avanzados. El capítulo de propiedad intelectual del TPP ciertamente contribuirá a brindar certidumbre a la inversión extranjera en México, pero no es plausible que garantizará el desarrollo de tecnología propia.

Conclusiones

En esta colaboración presenté algunas notas sobre los orígenes y características del TPP y dos argumentos críticos: el primero es que el Acuerdo difícilmente promoverá la diversificación económica y, el segundo, que las reglas de propiedad intelectual dificultarán las políticas de desarrollo tecnológico propio por privilegiar los intereses de las grandes corporaciones internacionales. Ante el aparente agotamiento del TLCAN, no obstante su fracaso para disminuir la pobreza y la inequidad, el gobierno y empresariado mexicano ve el TPP como la salida para conservar sus intereses en el mercado estadounidense. Eso no parece un objetivo tan descabellado y tiene sentido, especialmente por la concentración tan alta de sus relaciones económicas con Estados Unidos. Sin embargo, por las características de nuestra estructura comercial, no resulta realista ni creíble el argumento que el TPP pueda ser un instrumento para la diversificación de relaciones económicas de México con Asia. Además, el TPP no sólo tendrá un impacto marginal de diversificación, sino que México queda sujeto a la política exterior de Estados Unidos y su afán de contener a China con reglas inconvenientes para nuestro desarrollo autónomo.

El Plan Nacional de Desarrollo 2012-2018 considera a Asia Pacífico como una región clave para el desarrollo, lo cual es un avance. Empero, en lo que va del gobierno actual, más allá del TPP y una presencia mediocre en los mecanismos de diálogo regionales, no parece que México tenga una idea clara, mucho menos estratégica de qué hacer en y con Asia. En ese sentido, solventar las deficiencias estructurales de la política económica exterior mexicana insertándose en el TPP es insuficiente. Es decir, la única manera de competir y sacar ventaja del proceso de integración de Asia es mediante una política industrial creativa y responsable que fomente la innovación y el desarrollo tecnológico doméstico (sin bloquear a las empresas transnacionales, pero sin depender tecnológicamente de ellas) y generar esquemas de cooperación internacional que contribuya a la creación capacidades científicas y de innovación. Hasta no lograr la coordinación eficaz y visionaria de políticas públicas en educación, competencia económica, compras del sector público, desarrollo tecnológico, inversión extranjera y comercial a favor de empresas locales, cualquier vinculación formal, especialmente del tipo TPP, sólo institucionalizará la dependencia.

Entonces, el debate debe considerar seriamente si es conveniente comprometerse en un acuerdo que limitará aún más nuestras posibilidades de competir en niveles avanzados de tecnología, si es que eso se ha tomado alguna vez en serio (más allá de aumentar el presupuesto para ese sector). En todo caso, las industrias que más se beneficiarían son la automotriz, farmacéutica, eléctrica y electrónica, y posiblemente la agroindustrial, las cuales son principalmente empresas transnacionales. Esto daría una herramienta adicional de control de actores externos sobre política económica mexicana.

Cuestiono entonces la pertinencia de ratificar la incorporación al TPP y la idea de que “estar fuera de él significaría quedarnos fuera de una oportunidad de integración y de oportunidades de mercado que no tenía anteriormente”. Es posible que algunos capítulos del TPP aporten aspectos positivos, como la conservación y protección de vida silvestre, fomentar la transparencia y luchar contra la corrupción, entre otros; sin embargo, no me parece que la relación costo-beneficio sea favorable para México, al menos en las dos cuestiones elaboradas aquí que considero sumamente importantes.