La crisis financiera de la CIDH

Los problemas financieros de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos son sólo la punta del iceberg de una crisis más profunda. Aunque las cifras son devastadoras, es necesario analizar y atender urgentemente el deterioro de todo el Sistema Interamericano para no perder uno de los pocos mecanismos que aún muestra cierta efectividad ante los abusos de los gobiernos de la región. 

1 Introducción

El pasado 23 de mayo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sorprendió al continente americano y a la comunidad internacional con la emisión del comunicado 069/16 en el cual informaba sobre la dramática crisis financiera en la que se encontraba:

La Comisión lamenta profundamente tener que informar que el 31 de julio de 2016 se vencen los contratos del 40% del personal y no se cuenta en estos momentos con los fondos, ni con la expectativa de recibir fondos, para poder renovarlos. Asimismo, la Comisión informa con profundo pesar que se ha visto obligada a suspender la realización de las visitas previstas para este año, así como de los Períodos de Sesiones 159 y 160, programados originalmente para julio y octubre.[1]

Con este anuncio, y una agresiva estrategia mediática y política, la CIDH preparó de manera tardía un escenario diverso al que esperaba tener la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), que tendría lugar en República Dominicana a mediados de junio.

Si bien la carencia de recursos por la que atraviesan ambos órganos de protección del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) es preocupante, lo cierto es que tal situación no es la única que afecta de manera estructural la eficacia de la protección internacional de derechos humanos. El acceso efectivo de las víctimas al SIDH, el incumplimiento de las decisiones, las presiones políticas de una multiplicidad de Estados, los tímidos esfuerzos por contar con planificaciones estratégicas de largo alcance, las alegaciones sobre seguridad jurídica de los Estados frente a la centralidad de las víctimas, las prioridades de la CIDH definidas en su planeación estratégica, la falta de ratificación de todos los tratados interamericanos, la urgencia de contar con órganos permanentes y la opacidad en las discusiones de derechos humanos al interior de la OEA, son algunos de los retos adicionales a los que se enfrenta el Sistema Interamericano y que deben verse de manera conjunta con la discusión presupuestaria.

1. La añeja discusión sobre la situación financiera del Sistema Interamericano

La carencia de recursos no es, lamentablemente, una novedad en el Sistema Interamericano. En uno de los comunicados de prensa emitidos a partir de la crisis actual, la CIDH recordaba que

… ha realizado gestiones permanentes a lo largo de las últimas dos décadas ante los Estados miembros de la OEA para asegurar un presupuesto que permitiera trabajar de manera eficaz en el cumplimiento de su mandato. Como resultado de esas gestiones, la Asamblea General de la OEA ha aprobado varias resoluciones comprometiéndose a atender la situación, pero las mismas no se han visto reflejadas en un aumento significativo de recursos. Mientras que el Consejo de Europa destina el 41,5% de su presupuesto a la promoción y protección de los derechos humanos, la OEA destina el 6% de su presupuesto a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.[2]

Si bien luego de ese anuncio la CIDH logró obtener aportaciones extraordinarias de Antigua y Barbuda y Chile, así como las promesas de apoyos adicionales de otros países (Argentina, Canadá, Colombia, Estados Unidos, Panamá y Uruguay)[3], ello es solo un paliativo en tanto la problemática estructural de la Comisión se mantiene, cuestión que se agrava con las serias críticas a la OEA por su ineficacia.

Y es que en la actualidad poco más del 50% del presupuesto total de la Comisión Interamericana se sufraga desde el presupuesto regular de la OEA[4], cosa similar a lo que sucede con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como se evidencia en la siguiente tabla:

A diferencia de la Corte Interamericana, la CIDH empezó a visibilizar su presupuesto solo a partir del informe anual de 2013. Por ello, en el caso del tribunal interamericano resulta más certero el análisis de la modificación presupuestaria puesto que la información data prácticamente desde su instalación. Así, en el caso de la Corte, puede apreciarse que su presupuesto ha aumentado sustancialmente en comparación con la CIDH para encontrarse actualmente de la siguiente manera:

La información mostrada evidencia que, hasta antes del año 2002, eran realmente excepcionales las aportaciones extraordinarias a la Corte Interamericana. De manera regular, el gobierno de Costa Rica hacía el depósito que responde a las obligaciones previstas en el llamado convenio sede[7]. A partir de 2003, una serie de gobiernos americanos y europeos, así como agencias de cooperación y organismos internacionales de derechos humanos han realizado aportaciones voluntarias para garantizar el debido funcionamiento del más alto tribunal de derechos humanos del continente.

En lo tocante a la Comisión, la carencia de recursos se agrava dado que algunos de esos fondos son asignados expresamente para rubros concretos, como los gastos operacionales, pago de salarios o apoyo para una actividad o instancia concreta de la CIDH, como son las relatorías especiales. Los fondos etiquetados han sido muy cuestionados puesto que, si bien han servido para que la CIDH siga desempeñando distintas actividades relacionadas con su mandato (ya sea de protección o, especialmente, de promoción), el condicionamiento de que sean usados para actividades concretas le ha restado autonomía a la CIDH en las actividades que identifique como prioritarias y sustanciales para el cabal cumplimiento de todo su mandato[8].

Pero, más allá de las diferencias en los aportes que se realizan anualmente a ambos órganos de protección interamericanos, la tendencia confirma que la OEA, por una diversidad de razones, no está asignando los recursos suficientes para que la CIDH y la Corte IDH realicen su trabajo de la manera más oportuna y eficaz, respondiendo a las diversas demandas y urgencias que el continente presenta en materia de derechos humanos.

Las recientes estadísticas difundidas por la CIDH y por otras organizaciones internacionales que habían elaborado estudios previos, evidencian una dramática realidad: que, aunque su actuación es subsidiaria cuando los Estados no cumplen con sus obligaciones de respeto y garantía, los fondos asignados a la Comisión y Corte Interamericanas de Derechos Humanos distan de ser suficientes para afrontar con seriedad y oportunidad realidades como la masividad de las violaciones de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales; las desapariciones del pasado y del presente; las ejecuciones extrajudiciales; las torturas; el despojo de territorios especialmente indígenas; el actuar tolerado de diversos actores no estatales; las amenazas a las democracias y a la independencia judicial; la violencia exacerbada en diferentes regiones (y focalizada en sectores como las mujeres, niños y niñas, población LGBT, personas con discapacidad, indígenas, etc.); las restricciones ilegales a la libertad de expresión; así como la impunidad que posibilita la comisión de mayores violaciones de derechos humanos.

Los datos y gráficas que muestra la CIDH son contundentes, devastadoras y concluyen que el Interamericano es el Sistema de Protección Internacional más pobre del mundo:

No obstante, como se ha señalado previamente, existen otros temas de preocupación que no pueden soslayarse en base a la discusión relativa a los fondos porque, de ser resueltos algunos de tales aspectos, se garantizaría una mayor eficacia por parte de los dos órganos de protección de derechos humanos.
 

1. Otros temas de preocupación

A la insuficiencia de recursos materiales y humanos deben sumarse añejas y recientes discusiones que podrían amenazar seriamente el funcionamiento del Sistema Interamericano. Algunas de ellas son:

• El acceso efectivo al Sistema Interamericano. La Comisión y la Corte Interamericanas son, en muchas ocasiones, la última oportunidad de verdad, justicia y reparación para quienes no han encontrado justicia en sus países. No obstante, el rezago en el trámite de casos y medidas de protección, el costo real del litigio ante el SIDH (que ha sido asumido, en parte, por los fondos de asistencia legal de la CIDH y la Corte), los tecnicismos y las continuas reformas reglamentarias que, en parte, burocratizan y complican los procedimientos, afectando cada vez más el acceso al Sistema Interamericano. A ello, sin duda, debe añadirse el argumento cada vez más utilizado sobre la seguridad jurídica de los Estados frente a la centralidad de las víctimas.
   
• El rezago de las peticiones. La falta de trámite rápido de las peticiones presentadas ante la CIDH sigue siendo un tema de especial preocupación en tanto está alargando cada vez más el procedimiento interamericano. Para ejemplificar lo anterior, baste señalar que para el año 2011, la CIDH reportaba que tenía 6,134 peticiones en estudio inicial y señalaba que había recibido 1,658. Para 2015, la CIDH tenía 9,673 peticiones en estudio y había recibido 2,164 nuevas peticiones.[10]

Si bien esos números aún son manejables (más aún si se toma en cuenta el rezago que tienen otros órganos de protección internacional, como la Corte Europea de Derechos Humanos), lo cierto es que una de las principales razones del rezago tiene que ver con la falta de recursos: para 2015, el personal total de la Comisión era de 75 personas, de las cuales 14 eran personal administrativo. En virtud de las carencias de recursos, por lo general, una persona que forma parte del personal sustantivo de la CIDH apoya en distintas tareas: trámite de casos, organización de audiencias, visitas in loco, relatorías especiales, etc., lo cual dificulta que todas las responsabilidades de la Comisión estén al día.

• La insuficiente supervisión y la ausencia de cumplimiento adecuado de las decisiones. El incumplimiento de las decisiones de la Comisión y la Corte IDH por parte de los Estados resta eficacia al SIDH. La incapacidad o falta de voluntad política de los Estados de cumplir con resoluciones que implican medidas estructurales y transformadoras sigue siendo un desafío, al igual que el desinterés de la OEA como garante colectivo en la fiscalización de sus miembros respecto del cumplimiento cabal de sus obligaciones.

Otro reto también lo es la forma de evidenciar el seguimiento de las decisiones en diferentes medios, como pueden ser los informes anuales, las presentaciones ante las Asambleas Generales de la OEA y en sus portales de internet. Si bien la Corte Interamericana ha iniciado un importante proceso en este sentido (a partir de la convocatoria a audiencias de supervisión, la conformación de una unidad de seguimiento a las medidas de reparación pendientes y la enunciación de los casos que se encuentran pendientes de seguimiento –lo cual también hace la CIDH en su informe anual-), aún falta mucho para garantizar que las decisiones de ambos órganos sean cumplidas adecuada y oportunamente.

• Las prioridades de largo aliento de la CIDH. En años recientes hemos visto a diversos Estados señalar que la CIDH debe cambiar su forma de trabajo. De acuerdo a diversos Estados, la época de las dictaduras ha quedado atrás y las actuales democracias demandan una mayor cooperación técnica que el trámite de casos. Es decir, que exista más promoción y menos protección. Ante esas demandas y otras más respecto de la transparencia en sus prioridades, la CIDH ha difundido dos planeaciones estratégicas, ha modificado continuamente su estructura interna y ha creado nuevas instancias, cuestiones varias que aún tienen que dar resultados como puede ser la unidad DESC.
   
• La falta de ratificación de todos los tratados interamericanos. Uno de los aspectos nodales para que el Sistema Interamericano se fortalezca tiene que ver con la ratificación, por parte de todos los Estados del continente, de todos los tratados interamericanos. Eso daría certeza de que todos los Estados son supervisados de la misma manera, garantizaría la anhelada “universalidad del Sistema Interamericano”[11] y evidenciaría la congruencia de Estados que, si bien aportan una importante cantidad de recursos financieros, lo hacen sin preocuparse por ser demandados ante la Corte Interamericana, como es el caso de Estados Unidos. Otros siguen sin sentirse parte de la OEA y de sus sistema de protección como lo son la mayoría de los países del caribe anglófono; y unos más, como Venezuela y Trinidad y Tobago denunciaron hace varios años la Convención Americana para no seguir siendo demandados ante la Corte Interamericana.
   
• La urgencia de contar con órganos permanentes. Salvo sus respectivas secretarías, ni la CIDH ni la Corte Interamericana son órganos permanentes. Actualmente la CIDH tiene tres periodos ordinarios de sesiones y de la Corte Interamericana celebra de cuatro y seis periodos ordinarios. Ambas tienen también periodos extraordinarios.
   
• Las discusiones y decisiones tomadas al interior de la OEA: la opacidad en las discusiones de derechos humanos al interior de la OEA, el cierre de espacios de participación efectiva de la sociedad civil y la insuficiente transparencia en los procesos de elección de los órganos de protección y otras instancias interamericanas siguen siendo temas de inquietud.
   

1. Breves conclusiones

Para los usuarios del Sistema Interamericano, la carencia presupuestaria de la CIDH no es noticia. Lo que sí ha resultado novedoso ha sido la respuesta de la Comisión Interamericana al interpelar activamente a los Estados a cumplir con su compromiso de asignar recursos. Pero, como se ha ejemplificado anteriormente, la insuficiencia de presupuesto se suma a otra serie de factores estructurales que siguen afectando al Sistema Interamericano de Protección Derechos Humanos.

Vistas en su conjunto, esas carencias y desafíos, al menos, acrecentarán la afectación en la protección de las víctimas, en el monitoreo de la situación de los derechos humanos y en la respuesta a las demandas de los Estados y los encargos que la OEA haga a la CIDH dado su rol como órgano especializado en derechos humanos de la Organización.

 

En definitiva, es apremiante tener discusiones y adoptar medidas que sirvan genuinamente para que ambos órganos de protección interamericana puedan seguir cumpliendo con un mandato que fue otorgado por los Estados miembros de la OEA al haberlos creado. Para que este fortalecimiento sea eficaz, debe tenerse siempre en mente que el hilo conductor será la centralidad de quienes han sufrido violaciones de derechos humanos en sus países y que ven en el Sistema Interamericano la última opción para obtener protección, verdad, justicia y reparación. La apuesta a la dignidad de las personas y los pueblos nunca será en vano y de eso da cuenta, por ejemplo, la vasta jurisprudencia interamericana.