China: Atrapada en la Política Exterior de Colombia

El año 2019 se convirtió en uno de los más fructíferos en la relación Colombia–República Popular de China (China/PRC). De un lado, el presidente Iván Duque viajó a mitad de año con el fin de abrir espacios comerciales que permitieran mejorar la balanza comercial que el país tiene con la PRC. De otro lado, hubo un avance significativo en materia de inversión extranjera directa por parte de China: ganó dos licitaciones importantes en materia de infraestructura (la construcción de la primera línea del metro de Bogotá y la construcción del tren de cercanías que unirá a varios municipios del occidente de la sabana de Bogotá con la capital del país); compró una compañía minera canadiense cuyos activos incluyen un importante proyecto aurífero en el país; y, por último, hizo entrega de buses eléctricos que complementarán las flotas de Medellín y Cali, dos de las ciudades colombianas más importantes en términos de población y aporte al producto interno bruto del país.

Este panorama hace pensar que las relaciones entre los dos países han dado un salto cualitativo que los llevará a estar más cerca el uno del otro. Esto no solo tendría consecuencias importantes para el desarrollo de Colombia, sino que podría impactar la posición de Estados Unidos en la región, toda vez que el país andino es el principal aliado de Washington en la región.

Sin embargo, a pesar de la magnitud proyectada de las inversiones en infraestructura y de la presencia china en otros sectores de la economía colombiana, este nuevo aire en las relaciones no constituye un giro radical en las relaciones entre Bogotá y Pekín. Al menos, no en el corto plazo. Como se argumentará en las siguientes líneas, estos proyectos se encuentran inmersos en una lógica más amplia que guía la política exterior de Colombia hacia la República Popular. Esta lógica limita las opciones que tienen ambos Estados para profundizar las interacciones y llevar las relaciones a otro nivel. En adición, la coyuntura de salud pública generada por el avance del COVID-19 y la crisis económica mundial que le ha seguido, impone restricciones y oportunidades a esta relación.

Las Bases del Comercio Bilateral e Inversión

La economía ha sido la principal dimensión en la que se han movido las relaciones entre Colombia y China. Esto no es una coincidencia. Desde el prisma colombiano, China es una fuente de recursos económicos a la que se debe acceder. Bien sea como un mercado importante (dado el crecimiento de su clase media) o como una fuente de financiación, el primer punto en la agenda colombiana ha sido la apertura de oportunidades de negocio. Esta ha sido una constante en todas las visitas de presidentes colombianos, desde el entonces presidente Ernesto Samper en 1996 hasta el actual presidente Iván Duque en 2019.

Los intercambios comerciales, en ambos sentidos, empiezan a dinamizarse a partir del cambio de siglo y a crecer exponencialmente. Esto ha llevado a que China se haya convertido en el segundo socio comercial del país. Sin embargo, esta posición debe matizarse en varios sentidos. El primero, como lo muestra la figura 1, es la distancia para Colombia que existe entre China y Estados Unidos como destino de sus productos. Según el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia (2020), mientras que en el año más importante para las exportaciones colombianas en estos mercados su valor a China ascendió a US$ 5,755 millones, a Estados Unidos este valor casi que se cuadruplicó y llegó a los US$ 21,969 millones.

Figura 1. Relaciones Comerciales Colombia – China, Estados Unidos, 1991-2019

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En la dirección contraria ocurre algo similar. En el mejor año, los productos chinos que llegaron al mercado colombiano alcanzaron los US$ 11,790 millones y los productos provenientes de Estados Unidos alcanzaron los US$ 18,192 millones.

Un segundo elemento es la balanza comercial que tiene Colombia con ambos Estados. En el caso de China, esta balanza es claramente deficitaria, y su punto más bajo fue en 2015, cuando alcanzó los US$ 7,729 millones. La balanza comercial que tiene Colombia con Estados Unidos, como se aprecia en la figura 1, ha tenido alternancias entre deficitaria y superavitaria. Lo interesante de este caso es que el valor máximo positivo para Colombia, con US$ 8,420 millones, fue en 2011, un año antes de entrar en vigor el tratado de libre comercio entre ambos Estados. De otro lado, 2015 fue el año más negativo en esta serie para Colombia, con un déficit de US$ 5,504 millones.

Finalmente, los productos primarios caracterizan la canasta exportadora colombiana tanto a la RPC como a Estados Unidos. En los últimos 10 años, este tipo de productos, en promedio, han ocupado el 91% de la oferta a China y un 88% a Estados Unidos. Sin embargo, como se puede apreciar en la siguiente tabla, las dinámicas son contrarias. Mientras que al mercado chino se ha incrementado la presencia de los productos primarios, lo que puede estar señalando un proceso de reprimarización de la economía colombiana, en el caso de Estados Unidos han disminuido, lo que puede ser una visto con algo de optimismo para Colombia.

Tabla 1. Participación de Productos Primarios en las Exportaciones Colombianas hacia China y Estados Unidos, 2010-2019

 

Estos datos muestran un aspecto interesante en el marco de las relaciones Colombia–China. Primero, el crecimiento exponencial que han tenido los intercambios comerciales entre Bogotá y Pekín deben relativizarse con respecto al socio comercial principal de Colombia.  Como se aprecia, China todavía necesita recorrer un buen camino para reemplazar a Estados Unidos como el principal socio comercial.

Segundo, la balanza deficitaria que ha sostenido Colombia en sus intercambios con China genera unas dinámicas particulares para ambas partes. De un lado, presuponen la necesidad del gobierno colombiano por abrir el mercado de la RPC a nuevos productos. Esta fue la intención del entonces presidente Juan Manuel Santos en su visita oficial a China al proponer la idea de la celebración de un acuerdo de libre comercio entre ambos. Con base en esta idea, los gobiernos decidieron iniciar los estudios de factibilidad. Sin embargo, desde la perspectiva colombiana esto se vio truncado por dos procesos distintos y ajenos a la propia dinámica Colombia-China: la fuerte oposición doméstica a la ratificación del tratado de libre comercio (TLC) con la República de Corea y la fuerte oposición doméstica al proceso de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El entonces presidente Santos decidió congelar los estudios de factibilidad, pues los costos políticos eran muy altos. De un lado, con el TLC con Corea se dio cuenta de que sectores colombianos no estaban dispuestos a aceptar el inicio de una negociación de un TLC con el gigante asiático. De otro lado, sus objetivos primordiales pasaban por la búsqueda de la firma de un tratado de paz con las FARC. Bajo estos intereses, arriesgar su capital político para sacar adelante un TLC con China le impediría volcar todos sus esfuerzos para lograr el respaldo de la opinión pública al proceso de paz.

El actual presidente Duque, a pesar de haber visitado China en julio de 2019, no relanzó la idea del tratado de libre comercio. De hecho, ha afirmado que no firmará nuevos tratados (salvo los que su negociación está en curso). En adición, dada la coyuntura actual, más que tratados de libre comercio, el gobierno está enfocado en conseguir recursos de cooperación para atender la emergencia sanitaria y para acelerar recuperación económica.

De otro lado, para China implica el otorgamiento de concesiones para evitar que su imagen se vea perjudicada; fenómeno que ya ha comenzado, con las protestas de comerciantes locales frente al avance de los productos chinos en el mercado colombiano. Estas concesiones, por ejemplo, se reflejaron cuando el presidente Duque hizo sonar campanas de covictoria, al lograr el permiso de ingreso de contingentes de aguacate y banano al mercado chino.

En el ámbito de inversiones, analizar el papel de Colombia como receptor de inversiones de la RPC es más difícil de discernir, pues las cifras no son precisas. Por ejemplo, de acuerdo con el Banco de la República de Colombia (2020), en el periodo 1994-2019, Colombia recibió en inversión china un total de US$ 235 millones. El China Global Investment Tracker del American Enterprise Institute y de The Heritage Foundation (2020), reporta que de 2005 a 2019 Colombia recibió un total de US$ 1.9 millardos. Por último, el Monitor de la OFDI en América Latina y el Caribe, de la Red Académica de América Latina y el Caribe sobre China (2020) informa que, desde 2000 a 2019, Colombia recibió US$ 4.1 millardos. Como se aprecia, cada una de estas bases muestra un total de inversiones chinas en el país que son significativamente diferentes entre sí. Esta diferencia se debe, en parte, a la determinación del origen real de las inversiones y a la fuente de información que se utiliza para construir cada una de estas bases de datos.

Si se toma la cifra más alta de las tres presentadas, y se compara con la que han recibido otros países de la región, se puede concluir que, hasta la fecha de actualización de esa base de datos, Colombia no era un destino principal para las inversiones de China. De acuerdo con la Red Académica sobre China, Brasil fue el principal destino, al recibir un poco más de US$ 46.7 millardos, seguido por Perú US$ 24.6 millardos, Chile con US$ 14.8 millardos y Argentina con US$ 12.8 millardos. Sin embargo, Colombia se ubicó por encima de Venezuela, pues Caracas recibió US$ 3.2 millardos.

Ahora bien, esta inversión china en Colombia ha tenido como principales objetivos el sector extractivo y el desarrollo de infraestructura. En el primero, se han destacado las empresas SINOPEC y SINOCHEM que operan pozos de producción en el país. Estas empresas se han encontrado con dificultades en el marco de la política doméstica colombiana y las tensiones que se han creado por la propiedad de los recursos del subsuelo. Diversas comunidades locales han celebrado consultas populares (más de 40) para detener los proyectos extractivos en sus territorios. En estos procesos, Mansarovar Energy (de propiedad de SINOPEC) ha sido involucrada. Sin embargo, en su más reciente fallo sobre el tema, la Corte Constitucional protegió los derechos de Mansarovar y argumentó que, si bien las autoridades locales pueden fijar el uso del suelo, los recursos del subsuelo son de la nación y, por ende, solo pueden ser aprobados y rechazados por el gobierno nacional.

A este sector entró un nuevo actor el pasado marzo de 2020. Si bien no se puede considerar una inversión hacia Colombia, la compra de la canadiense Continental Gold por parte de Zijin Mining Group Company Limited, por un valor de US$ 1 millardo, sí implica la presencia de China en el proyecto Buriticá, el más ambicioso de minería de oro en el país, y uno de los principales del mundo. Se espera que este proyecto produzca 250 mil onzas de oro anuales por 14 años.

En el sector de infraestructura, China obtuvo el primer gran éxito con el consorcio integrado por China Harbour Engineering Company Limited y Xi’an Metro Company Limited, al ganar la licitación para construir la primera línea del metro de Bogotá. Este proyecto, con un costo estimado de COP$ 13 billones (unos US$ 3.25 millardos), le permitirá al consorcio construir, operar y mantener esta línea por 25 años. El segundo éxito fue la asignación de la licitación del Regiotram de Occidente a China Civil Engineering Construction Corporation. Este tren ligero comunicará a Bogotá con las ciudades vecinas de Facatativá, Mosquera y Funza con un costo de COP$ 3.4 billones (US$ 850 millones aproximadamente).

Tratando de pasar el horizonte económico

Precisamente, en el momento en que China se convertía en un destino importante para los productos colombianos, se oficializó un documento que buscaba orientar la política exterior colombiana. En él se argumentaba que el mundo estaba viviendo un ajuste derivado del debilitamiento en la estrategia de Estados Unidos, lo que le abría posibilidades de acción a nuevos actores internacionales, entre ellos China. Así mismo, se recomendaba que “el gobierno colombiano, con el Presidente a la cabeza, debe buscar una relación de mayor profundidad y calidad con China” (Bell et al., 2010, p. 69). En consecuencia, ante el incremento de poder de otros Estados, el gobierno colombiano debía “construir una relación menos exclusiva con Estados Unidos” (Bell et al., 2010, p. 50).

Esta idea de la diversificación de las relaciones exteriores de Colombia ha sido una constante en los discursos, académicos y oficiales, que abordan la política exterior colombiana desde el fin de la Guerra Fría. Bajo esta lógica, se debe reducir la presencia que tiene Washington en la agenda internacional de Bogotá e incluir allí nuevos actores que puedan contribuir al desarrollo del país. Por ejemplo, el entonces ministro de Relaciones Exteriores del gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), Guillermo Fernández de Soto, declaró que su política exterior obedecía al principio Respice Omnia, o mirar al universo como un todo. Otro de los recientes conceptos que animan esta idea de la diversificación es la de “Polivalencia Estratégica”, acuñada por el entonces ministro de Relaciones Exteriores y ahora ministro de Defensa, Carlos Holmes. El fundamento detrás de este concepto es la posibilidad de entablar relaciones políticas profundas, al mismo tiempo, con diversos polos de poder en el sistema internacional.

Sin embargo, si se juzga con datos económicos, como los descritos arriba, o se involucra la dimensión político-militar, en donde el Plan Colombia (un plan entre Estados Unidos y Colombia que en sus inicios fue antinarcótico y luego mutó para convertirse en un plan contra los actores armados ilegales en el país) es claro que Colombia no ha podido ejecutar esta estrategia de manera satisfactoria. Washington sigue siendo el principal referente de Bogotá en términos de su relacionamiento externo. Estados Unidos no solo es el mayor socio económico de Colombia. También es su principal aliado político y de seguridad.

Lo anterior no quiere decir que Colombia, al menos desde el punto de vista retórico, no haya tratado de incorporar nuevos referentes. La idea de acercarse más a China llevó al gobierno Santos, en su visita a China, a proponerle a Pekín elevar el estatus de la relación y convertir a Colombia en socio estratégico. Sin embargo, esto todavía no se ha concretado, pues en últimas es una decisión soberana de China otorgarle este estatus o no a otros Estados.

Las prioridades políticas del actual gobierno del presidente Duque no pasan por China, y cuando lo hacen, es de manera tangencial. Desde que asumió el poder en agosto de 2018, Duque se ha fijado como uno de sus objetivos liderar las presiones internacionales para lograr un cambio en el régimen político de Venezuela. Dados las conexiones que existen entre el régimen del presidente Nicolás Maduro en Venezuela y Xi Jinping en China, Colombia ha insistido en que desde el Grupo de Lima se exhorte a la RPC, entre otros Estados, que le retiren el apoyo al gobierno bolivariano.

Ante los avances nacionalistas en el mundo, China se ha mostrado como un socio en un mundo multipolar que abre espacios para la participación de otros actores bajo unas normas que se han venido constuyendo desde hace décadas: la no injerencia en los asuntos internos de otros Estados y la igualdad soberana de los Estados. Esto principios, por ejemplo, imposibilitan el apoyo de Pekín en cualquier intento internacional por procurar un cambio en la situación venezolana que no incluya a las partes en conflicto.

Esta subordinación de China a la situación venezolana que hace el gobierno colombiano reduce las posibilidades de un intercambio político de mayor nivel para atender, no solo las necesidades de Colombia, sino también aquellas derivadas de las incertidumbres que vive hoy el sistema internacional. En últimas, esto refleja en el poco entendimiento de la política exterior de la RPC por parte de los dirigentes colombianos.

Y llegó el año 2020

Bajo esta mirada, se pueden identificar dos factores estructurales que impiden una profundización en las relaciones entre Colombia y China desde la perspectiva de Bogotá. El primero tiene que ver con el principio que ha guiado su política exterior. La relación especial que tiene Colombia con Estados Unidos subordina la interacción de Bogotá con otros actores internacionales, incluido China. En adición, si bien, parte del discurso internacional de Pekín es construirse como un Estado en desarrollo, lo cierto es que existe una enorme disparidad de poder político y económico entre Colombia y China. Bajo este desbalance, Colombia no ha encontrado el lugar en donde pueda incorporar a los principios e intereses de la RPC en su política exterior.

El segundo factor, ligado al anterior, es que Colombia ha limitado los espacios de interacción con China al ámbito económico. Este encajonamiento de las relaciones a lo económico impide crear válvulas de escape a la presión que pueden generar los sectores de oposición domésticas al incremento de estas relaciones, e incluso llevarlas a otros escenarios.

En adición, un factor reciente, con efectos inciertos de largo plazo, es la expansión del COVID-19. De un lado, China ha sufrido por partida doble: tanto su economía como su imagen internacional han sido afectadas de manera negativa. A pesar de que Pekín se ha mostrado como un socio en la contención del virus, expresado en la donación de material sanitario por US$ 1.5 millones, es probable que su mercado y su músculo financiero se vea menguado, con consecuencias adversas para la economía colombiana. De otro lado, el manejo que Estados Unidos le ha dado a la crisis, en franco ataque a las instancias multilaterales, que de hecho es uno más de tantos que les ha propinado el gobierno Trump, le abre las puertas a China como un defensor de estos escenarios. En este panorama, se configura una alternativa para profundizar las relaciones bilaterales entre Bogotá y Pekín, pues esos espacios multilaterales están diseñados para que países con las características de Colombia puedan adelantar sus intereses.

No obstante lo anterior, esta perspectiva requiere un cambio en la política exterior colombiana. Cambio que en las circunstancias actuales, y bajo los requerimientos domésticos que enfrenta el país andino en materia de seguridad, no es factible. Colombia seguirá atado a Estados Unidos, con todo y a pesar de todo.


Referencias

Banco de la República. (2020). Inversión Directa. Banco de la República (Banco Central de Colombia). https://www.banrep.gov.co/es/estadisticas/inversion-directa

Bell, G., Borda, S., Gómez, H. J., Ramírez, S., Reina, M., Reyes, C., & Tokatlian, J. G. (2010). Misión de Política Exterior de Colombia [Informe Final]. Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia; FEDESARROLLO; BID; CAF. http://www.repository.fedesarrollo.org.co/handle/11445/228

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. (2020). Estadísticas de Comercio Exterior de Colombia. https://www.mincit.gov.co/estudios-economicos/estadisticas-e-informes/c…

Red Académica de América Latina y el Caribe sobre China. (2020). Monitor de la OFDI china en ALC. https://www.redalc-china.org/monitor/

The American Enterprise Institute; The Heritage Foundation. (2020). China Global Investment Tracker. https://www.aei.org/china-global-investment-tracker/