Las finanzas ocupan un lugar destacado en la agenda de las negociaciones internacionales sobre el clima de este año. La experta en financiamiento climático Liane Schalatek explica los principales puntos conflictivos y lo que pide la sociedad civil.
Preguntas sobre financiamiento climático en las negociaciones de la reciente Sesión Interministerial SB60 de la CMNUCC en Bonn.
¿En qué consiste fundamentalmente el financiamiento de la lucha contra el cambio climático?
El financiamiento climático es uno de los medios de aplicación más importantes del proceso internacional en torno al clima. Para alcanzar objetivos climáticos ambiciosos, debe proporcionarse de forma adecuada, suficiente y predecible, adicional a la financiación para el desarrollo o la ayuda humanitaria de los países ricos a los países pobres. En el Acuerdo de París, todos los Estados miembros están obligados a asumir compromisos climáticos nacionales específicos a través de contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés), que deben actualizarse cada cinco años, con el objetivo de limitar el calentamiento global a 1,5 grados Celsius en comparación con la época preindustrial para evitar las peores consecuencias climáticas para las personas y el planeta. Sin embargo, los países en desarrollo dejan claro en sus planes climáticos que necesitan el apoyo financiero de los países industrializados para la plena implementación de las NDC.
La CMNUCC estipula que los países industrializados, que se han beneficiado durante décadas -si no siglos- de la quema de combustibles fósiles para su crecimiento económico y prosperidad, y por lo tanto tienen la principal responsabilidad como contaminadores históricos de la crisis climática provocada por el hombre, apoyen a los países en desarrollo con recursos financieros, pero también con asistencia técnica y de otro tipo para la aplicación de acciones climáticas. Esta obligación legal se basa en el principio de "quien contamina paga" y forma parte de un enfoque de equidad anclado en el régimen climático, según el cual los 196 Estados signatarios de la Convención tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas y respectivas en función de sus respectivas capacidades para luchar contra el cambio climático global y proteger el clima. De hecho, los efectos más graves del cambio climático afectan ya de forma desproporcionada a los grupos de población vulnerables, como las mujeres o los pueblos indígenas, y a los países menos responsables del cambio climático. Por ejemplo, los 54 países del continente africano, con unos 1,400 millones de habitantes, sólo contribuyen en torno al 4% a las emisiones mundiales anuales. En comparación, los 27 países de la Unión Europea, con unos 448 millones de habitantes, representan alrededor del 8% de las emisiones mundiales, siendo Alemania, con unos 84 millones de habitantes, responsable de aproximadamente una cuarta parte de las emisiones de la UE.
¿Por qué el financiamiento climático es el gran tema de las negociaciones de este año?
La conferencia sobre el clima COP29 que se celebrará en Bakú (Azerbaiyán) en noviembre se conoce como la "COP de las finanzas" y se espera con una mezcla de entusiasmo y preocupación, porque la decisión más importante que se tomará este año en las negociaciones climáticas será el nuevo objetivo colectivo cuantificado sobre financiamiento climático (NCQG). Desde la cumbre del clima de Copenhague en 2009, existe un objetivo internacional de financiamiento climático que estipula que los países industrializados deben apoyar a los países en desarrollo con 100,000 millones de dólares estadounidenses de financiamiento climático al año para 2020. Este objetivo será sustituido a partir de 2025 por el nuevo, que se está negociando este año, incluso en la sesión de Bonn que acaba de terminar.
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el objetivo de los 100,000 millones se alcanzó por primera vez en 2022, con dos años de retraso. Sin embargo, los observadores critican el hecho de que la mayor parte de los fondos se hayan destinado únicamente a préstamos y a la reducción de emisiones, pero no a la adaptación a los impactos climáticos ni en forma de subvenciones que no agraven aún más la insostenible carga de la deuda de muchos países en desarrollo. Por lo tanto, piden un aumento significativo de la financiación pública para el clima como parte del nuevo objetivo de financiamiento climático a partir de 2025. La cantidad es importante, es decir, la cantidad total de dinero que los países industrializados deben aportar para apoyar las medidas de protección del clima en los países en desarrollo, pero también la calidad, es decir, que la mayor parte del dinero se aporte en forma de subvenciones y de tal manera que los países y grupos de población más gravemente afectados en particular tengan el acceso más fácil posible. Por ejemplo, las medidas de adaptación locales llevadas a cabo por las comunidades deberían beneficiarse de los fondos para el clima y acceder directamente a ellos. También deberían concederse subvenciones públicas para las pérdidas y los daños derivados de fenómenos meteorológicos extremos, cada vez más frecuentes y graves a causa del cambio climático y para los que actualmente casi no existe financiamiento.
¿De cuánto dinero estamos hablando?
El nuevo objetivo de financiamiento de la lucha contra el cambio climático debe ser significativamente superior al de 100,000 millones que se fijó en 2009 como compromiso político de lo que era factible y que ya entonces estaba muy alejado de las necesidades reales de financiamiento de los países en desarrollo. Unos 15 años después, las necesidades financieras han aumentado masivamente, en parte porque los países industrializados no han cumplido suficientemente sus compromisos en materia de emisiones y porque, ante la aceleración del cambio climático, los científicos reclaman una rápida transformación de los sistemas económicos y sociales de todos los países y un mayor apoyo a las medidas de adaptación y para hacer frente a pérdidas y daños cada vez más devastadores. Según un informe de la CMNUCC de 2020, la aplicación parcial de las NDC de los países en desarrollo, para las que sólo se dispone de estimaciones de costes, costaría alrededor de 1.1 billones de dólares estadounidenses al año hasta 2030. En su mayor parte, estas estimaciones de costes aún no incluyen los costes de las pérdidas y daños masivos en los países en desarrollo tras los fenómenos meteorológicos extremos, como la inundación de proporciones bíblicas de Pakistán en 2022, que por sí sola causó daños de al menos 30,000 millones de dólares estadounidenses. Las estimaciones sugieren que los costes por pérdidas y daños podrían dispararse hasta los 400,000 millones de dólares estadounidenses anuales en 2030. Esto contrasta fuertemente con los aproximadamente 660 millones de dólares estadounidenses prometidos en la COP28 de Dubai como financiamiento inicial para el nuevo Fondo de Pérdidas y Daños. Cuando se presente un nuevo informe de determinación de necesidades (NDR) de la CMNUCC en otoño, poco antes de la COP29, es probable que las estimaciones de costes sean significativamente superiores. Según otros cálculos de costes de las necesidades de financiamiento climático, se necesitarán entre 215.000 y 387.000 millones de dólares anuales de aquí a 2030 sólo para adaptación en los países en desarrollo, y alrededor de 4,3 billones de dólares anuales en inversiones en energías limpias en todo el mundo para alcanzar el objetivo climático de París.
¿Cuáles son los principales desacuerdos que bloquean las negociaciones?
Este año también se decidirá el futuro del financiamiento público de la lucha contra el cambio climático y si los países industrializados tienen la obligación de seguir apoyando a los países en desarrollo. La principal cuestión que se debate es si la base de contribuyentes debe seguir basándose en los principios fundamentales de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, es decir, incluir la responsabilidad histórica y la justicia climática, o si debe ampliarse para incluir a nuevos contribuyentes, en particular China y los países ricos productores de petróleo de Oriente Medio, que técnicamente siguen considerándose países en desarrollo según el régimen climático. Al mismo tiempo, EE.UU. en particular niega que los países industrializados tengan obligación alguna de pagar por el nuevo objetivo de financiamiento climático, que considera un objetivo de inversión global en el que deben incluirse todos los flujos financieros para apoyar las medidas climáticas, incluidos los propios esfuerzos financieros nacionales de los países en desarrollo. Los países industrializados ricos cuentan sobre todo con la contribución del sector privado para el necesario aumento del financiamiento climático. Aunque los países europeos insisten en que el nuevo objetivo de financiamiento climático debe contar con un núcleo de financiamiento público como parte de una estructura de varios niveles a la que quieren seguir contribuyendo, consideran que su tamaño es limitado. También quieren reservar los escasos fondos públicos principalmente para los países receptores que consideran más necesitados, a saber, los pequeños Estados insulares en desarrollo y los países pobres menos desarrollados, así como para impulsar las inversiones del sector privado.
Sin embargo, esto no reconoce la gran vulnerabilidad climática de muchos países de renta media, con cientos de millones de personas afectadas por el cambio climático en el Sur global. Estos países ya soportan una carga de la deuda insostenible y, a menudo, ya están pagando de su bolsillo el rápido aumento de los costes de adaptación y de hacer frente a las pérdidas y los daños, a costa de renunciar a inversiones destinadas al crecimiento económico, los objetivos de desarrollo y la reducción de la pobreza, debido a su limitado espacio fiscal. Además, debido a sus crecientes riesgos climáticos, están siendo castigados por el mercado financiero mundial con costes cada vez más elevados a la hora de obtener préstamos de inversión para acciones climáticas y desarrollo sostenible, sobre todo porque tienen que obtener y devolver préstamos en divisas occidentales fuertes, no locales.
¿Cuáles son las exigencias de la sociedad civil para el nuevo objetivo de financiamiento de la lucha contra el cambio climático?
Para los defensores de la sociedad civil, las exigencias son claras: necesitamos un nuevo objetivo de financiamiento para el clima que dé el gran salto de los miles de millones a los billones, y que la mayor parte proceda de un núcleo de financiamiento público con transferencias de los países industrializados a todos los países en desarrollo sobre la base de la responsabilidad histórica y como una cuestión de justicia climática. Hay más fondos disponibles, pero deben priorizarse políticamente. Esto debería incluir la reorientación de los flujos financieros desajustados en relación con el clima, como los aproximadamente 123,000 millones de euros para subvenciones a los combustibles fósiles gastados en la UE en 2022, así como el gasto militar, y considerar nuevos mecanismos fiscales innovadores, como un impuesto sobre el patrimonio de los más ricos o una tasa sobre los billetes de avión. Los fondos para la adaptación y para hacer frente a las pérdidas y daños, que deben integrarse en el nuevo objetivo como tercer pilar de financiamiento distinto, deben proporcionarse exclusivamente en forma de subvenciones para evitar profundizar en el sobreendeudamiento insostenible de los países en desarrollo. Decenas de países en desarrollo vulnerables al clima, especialmente en África y entre los pequeños estados insulares en desarrollo, ya gastan más en el servicio de la deuda cada año que en inversiones en acciones climáticas o en sanidad. Más allá de las negociaciones y del nuevo objetivo de financiamiento climático, un enfoque global de condonación de la deuda -un jubileo climático- debe por tanto formar parte del debate sobre el futuro del financiamiento para el clima.
Según la sociedad civil, los países ricos han contraído una inmensa deuda climática con los países en desarrollo, en parte porque han limitado sus posibilidades de desarrollo económico basado en los combustibles fósiles y han agotado prácticamente el presupuesto mundial de CO2 que queda si queremos limitar las emisiones a 1.5 grados. Los países ricos de Occidente que se industrializaron pronto también se benefician de su dominio en el sistema financiero y económico internacional, incluidas las instituciones financieras multilaterales en las que establecen las condiciones marco. Según algunas estimaciones, el desequilibrio del sistema económico y financiero mundial a favor de los países industrializados, debido, por ejemplo, a las relaciones comerciales desleales, al dominio de las monedas occidentales y al endeudamiento excesivo, se traduce en una transferencia financiera de facto de los países en desarrollo a los países industrializados de unos 2 billones de dólares estadounidenses al año. Esta es otra razón por la que los países industrializados deben apoyar una transformación justa e inclusiva de los sistemas económicos y sociales de los países en desarrollo a través de transferencias financieras climáticas continuas y crecientes, como una cuestión de justicia climática.
Las preguntas fueron formuladas por Linda Schneider, Responsable Principal del Programa de Política Internacional sobre Clima y Energía.
Traducido por Svenja Gelhaus.
Este artículo se publicó primero aquí: https://www.boell.de/en/2024/06/18/im-schicksalsjahr-fuer-die-oeffentliche-klimafinanzierung-muss-der-quantensprung-von-den