Los gobiernos reunidos en Madrid fallaron en reconocer la necesidad urgente de avanzar hacia la justicia climática y acuerdos más ambiciosos.
Al concluir la 25ª sesión de la Conferencia de las Partes (COP25) en Madrid, surgió un consenso entre los actores clave que monitoreaban las conversaciones: Los gobiernos que asistieron a la COP le fallaron a la gente y al planeta al negarse a adoptar decisiones significativas y a comprometerse a mejorar la acción climática a pesar de la urgencia. Incluso el Secretario General de las Naciones Unidas expresó su decepción con respecto a los resultados, señalando que "la comunidad internacional perdió una importante oportunidad de mostrar una mayor ambición en la mitigación, adaptación y financiación para hacer frente a la crisis climática".
El año previo a la COP había preparado el escenario para lo que iba a ser una conferencia particularmente desafiante, con el creciente abismo entre las aspiraciones de la gente y la inacción de los gobiernos más visible que nunca.
Nunca antes habíamos visto a tantos jóvenes marchando en las calles de las principales ciudades alrededor del planeta exigiendo medidas climáticas urgentes.
Nunca antes habíamos sido advertidos con tanta insistencia sobre el colapso de nuestros ecosistemas y los riesgos que enfrentará la especie humana si continúa ignorando su dependencia de la biodiversidad.
Nunca antes habíamos visto a la gente en tantos países reuniéndose para denunciar las crecientes desigualdades sociales y la falta de justicia.
Sin embargo, los gobiernos reunidos en Madrid no aceptaron la necesidad de avanzar hacia la justicia climática y una mayor ambición.
La situación en Chile
La lucha por encontrar un país anfitrión para la COP es emblemática del difícil entorno político en el que se desarrollaron las negociaciones de este año. Aunque Brasil fue el anfitrión original confirmado de la COP25, el gobierno de extrema derecha de Jair Bolsonaro retiró la oferta de ser anfitrión poco después de la elección brasileña, preparando el terreno para un año en cual Brasil pasaría de ser un importante proponente de la acción climática a ocupar una posición de activa negación y obstrucción. Después de que Brasil se retiró, Chile inmediatamente -durante la COP24- ofreció ser anfitrión de la COP en cooperación con Costa Rica. Pero pocas semanas antes de que la COP comenzara en Santiago y después de que la planificación de la conferencia ya había sido finalizada, una ola de disturbios sociales sin precedentes, estimulada por las crecientes desigualdades sociales y la incapacidad del gobierno chileno para encontrar una solución a las demandas sociales, obligó al presidente chileno Sebastián Piñera a retirar la oferta de Chile de ser anfitrión de la conferencia en Santiago.
Tras días de incertidumbre y a menos de cinco semanas de la fecha prevista para el inicio de la COP, España anunció que será la sede de la COP en Madrid y que Chile seguirá conservando la presidencia. Si bien la decisión de España rescató a la COP de un mayor retraso en un momento en que no hay tiempo que perder para una acción climática urgente, el traslado de la conferencia a un nuevo país en un nuevo continente planteó barreras adicionales para participar tanto para los pequeños Estados como para cientos de organizaciones de la sociedad civil -incluyendo movimientos sociales y pueblos indígenas- en todo Chile y en toda América Latina que habían invertido mucho en las movilizaciones públicas en torno a la COP.
A pesar del traslado de la COP a Madrid, tanto la Sociedad Civil por la Acción Climática chilena (SCAC) como la Cumbre de los Pueblos procedieron con las cumbres paralelas previstas en Santiago. Aunque la participación internacional disminuyó significativamente de lo que se esperaba y la prensa internacional estuvo en gran parte ausente, ambas plataformas organizaron excelentes talleres, paneles de expertos y actividades culturales en Santiago de Chile. Uno de los mensajes clave en el contexto de un país que todavía se estremece por el descontento político es la intrincada relación entre los derechos humanos y las cuestiones del cambio climático. Las organizaciones latinoamericanas presentes en la Cumbre de Acción Climática en Santiago y Madrid resumieron sus demandas en un Manifiesto Latinoamericano por el Clima, que se publicó simultáneamente en ambas ciudades el 9 de diciembre. Esta declaración enfatizó la importancia de los derechos humanos, indígenas y de la mujer en la agenda internacional y regional sobre el clima, así como la importancia de la justicia ambiental para resolver las actuales crisis sociales y climáticas de la región.
Aunque las ONG con acceso a más recursos financieros y redes lograron trasladar sus actividades a Madrid, muchas de las más pequeñas no tuvieron la capacidad para hacerlo. Esta no fue la única decepción para quienes esperaban una mayor participación de América Latina en las negociaciones climáticas. Particularmente desafortunado fue el impasse en la sesión de apertura del 2 de diciembre, en la que la presidencia chilena careció de tacto y fracasó en la construcción de una fuerte alianza entre los países de América Latina y el Caribe, especialmente con los bloques más progresistas como AILAC (Asociación Independiente de América Latina y Caribe), que habría sido útil para contrarrestar al negacionista climático regional, Brasil. Esto fue particularmente desafortunado ya que los países de la región, que son altamente vulnerables al cambio climático, habían puesto sus esperanzas en una "COP Latinoamericana", donde sus preocupaciones y prioridades sobre pérdidas y daños encontrarían un espacio y una voz adecuadas.
Además, el limitado capital político de la presidencia chilena y el pésimo historial en materia de derechos humanos que el país mostró en las semanas previas a la COP fueron otros factores que contribuyeron a los magros resultados de las negociaciones. Alejandro Alemán, de Climate Action Network Latinoamérica, se quejó de que "los limitados resultados de esta conferencia son un reflejo de las circunstancias sociales y políticas de muchos de los países de nuestra región, pero particularmente del país que ostenta la presidencia de esta COP25 (Chile). Estos decepcionantes resultados evidencian que la transición hacia sociedades más sustentables es más desafiante cuando se erosionan las bases de la democracia y los derechos humanos”. La Sociedad Civil Chilena para la Acción Climática criticó públicamente que "el liderazgo chileno no estuvo a la altura de los desafíos, sino más alineado con los intereses de las industrias contaminantes que con las necesidades de los ciudadanos". También expresaron su preocupación por la falta de respuesta del gobierno a las demandas sociales planteadas por los ciudadanos y su insistencia en no firmar el Acuerdo de Escazú, que ayudaría a proteger a los defensores de los derechos humanos y a garantizar la participación de los ciudadanos en las políticas climáticas y los temas ambientales.
Ambición
La ausencia de liderazgo político en la COP25 tuvo como resultado el debilitamiento de dos principios esenciales del proceso de cambio climático de la ONU: la ambición y la justicia climática (volveremos sobre esta última más adelante en este informe).
La COP25 se fijó la difícil tarea de abordar la urgencia de mejorar la ambición de la mitigación. Tanto la credibilidad del Acuerdo de París como la viabilidad de los límites de temperatura acordados en 2015 dependen en gran medida de la voluntad de los países de presentar compromisos mejorados antes de finales de 2020. De hecho, las advertencias cada vez más severas emitidas por el IPCC y la comunidad científica durante el año anterior pusieron de relieve la necesidad urgente de aumentar la ambición, no sólo después de 2020, sino antes. La urgencia climática surgió como un tema clave a lo largo del año, tanto en respuesta a las movilizaciones de Fridays For Future y de millones de personas que se movilizaron en todo el mundo, a consecuencia de los impactos climáticos que están cobrando cada vez más víctimas. Tres meses antes de la COP, el Secretario General de las Naciones Unidas intentó impulsar una mayor acción convocando a una Cumbre de Acción Climática en Nueva York. Sin embargo, la Cumbre fue decepcionante, ya que ninguno de los países con altas emisiones se comprometió a aumentar su ambición antes de finales de 2020. Si bien 67 países prometieron objetivos más ambiciosos en los próximos 12 meses, estos países representan sólo el ocho por ciento de las emisiones mundiales.
A pesar de la urgente necesidad de desafiar este status quo y movilizar una ambición mucho mayor antes de la ventana crucial de 2020 para mejorar los compromisos climáticos, la agenda de la COP25 no hizo una provisión explícita de ambición. Por consiguiente, la importancia de fortalecer la ambición climática se reflejó principalmente en sólo dos elementos de las decisiones políticas adoptadas en la COP. En primer lugar, la decisión política adoptada en Madrid incluye algunas referencias enrevesadas a la importancia de mejorar los compromisos climáticos del próximo año en consonancia con la mayor ambición posible. La cuidadosa redacción de estas referencias, y la ausencia de un llamamiento inequívoco a las Partes para que cumplan con el nivel de ambición de mitigación necesario para alcanzar los objetivos del Acuerdo de París, revela la resistencia de muchos actores clave a mantener sus compromisos de mantener las temperaturas por debajo de 1,5º de calentamiento. En segundo lugar, los gobiernos trataron de seguir destacando las iniciativas de los llamados actores no Partes (principalmente gobiernos subnacionales y empresas), a pesar de que tales iniciativas carecen de mecanismos de responsabilidad y seguimiento que garanticen que cualquier acción anunciada resulte realmente en las reducciones de emisiones comprometidas.
La Unión Europea fue el único gran emisor que hizo un anuncio significativo durante la COP25, cuando Ursula von der Leyen, la recién nombrada Presidenta de la Comisión Europea, comunicó su visión para el Acuerdo Verde Europeo. Lanzado a mitad de la COP, el plan de la Comisión para toda la economía incluye la ambición de hacer de Europa el primer "continente neutro en carbono" a través de inversiones masivas en soluciones sostenibles y una serie de medidas dirigidas a todos los sectores clave de la economía. Aunque muchas de las medidas de este plan económico constituyen un verdadero progreso en comparación con las políticas anteriores, el "Acuerdo Verde" de la Comisión no cumple con las expectativas en varios aspectos.
En primer lugar, y a pesar de la referencia a las reformas transformadoras de Franklin Delano Roosevelt en la década de 1930, el "Acuerdo Verde Europeo" se basa en gran medida en los actores privados, más que en las reformas y directivas gubernamentales, para acelerar la descarbonización. Si bien el Acuerdo Verde Europeo hace referencia a la importancia de una transición justa y ofrece medidas para garantizar que ningún trabajador se quede atrás a causa de la descarbonización del continente, el acuerdo sigue centrado principalmente en garantizar la competitividad de las empresas de la UE y en ofrecer incentivos económicos a los actores empresariales. El plan tampoco promueve la justicia, ya que ignora tanto las demandas de los países en desarrollo como la responsabilidad de la UE hacia ellos; cuando el acuerdo se refiere a terceros países es principalmente en el contexto de la competencia comercial. Además, el Acuerdo no busca promover la rendición de cuentas de las empresas más responsables de la crisis climática. A pesar de su nombre, el plan de la Comisión tiene muy poco en común con los Nuevos Acuerdos Verdes presentados en los Estados Unidos o en el Reino Unido.
En segundo lugar, y quizás lo más irresponsable desde la perspectiva del Acuerdo de París, la Comisión anunció que su Acuerdo Verde propondría en el verano de 2020 un objetivo de mitigación mejorado de entre el 50 y el 55 por ciento de reducción de emisiones para 2030. Este anuncio falla en dos aspectos fundamentales. En primer lugar, esta gama de reducciones de emisiones no sería compatible con el objetivo de prevenir los impactos climáticos más peligrosos, tal como se comprometió en el Acuerdo de París. Para mantener su compromiso bajo el Acuerdo, la UE tendría que reducir sus emisiones por lo menos en un 65 por ciento para 2030. Además, este anuncio es un peligroso paso atrás con respecto al compromiso anterior de la Comisión de presentar una propuesta relativa a su mayor ambición en los primeros 100 días de su mandato. Dado el plazo para la toma de decisiones de la UE, una propuesta de la Comisión en el verano de 2020 tendría pocas posibilidades de ser aprobada por los Estados miembros a tiempo para cumplir el plazo de comunicación de nuevos compromisos antes de la COP26 en Glasgow. A menos que reconsidere este plazo y este nivel de ambición, la UE corre el riesgo de abandonar aún más su papel de bloque cumplido, y podría dar un peligroso ejemplo a seguir por otros gobiernos.
En Madrid, algunos países en desarrollo lograron llamar la atención al fracaso de los países desarrollados en reducir sus emisiones de manera significativa durante la última década. Cuando los gobiernos acordaron en 2011 negociar un nuevo acuerdo marco aplicable a todos los países -lo que se convertiría en el Acuerdo de París- los países en desarrollo insistieron en la responsabilidad de los países desarrollados de liderar la ambición de mitigación antes de 2020. Los informes emitidos por la ONU durante la COP señalaron la limitada implementación de este compromiso por parte de los países del Anexo I -aquellos considerados industrializados o en transición al momento de la firma de la CMNUCC-, revelando que los países del Anexo I que no habían pasado por una desindustrialización tras la caída de la Unión Soviética redujeron sus emisiones en apenas un 1,8 por ciento entre 1990 y 2017. Para la justicia climática es crucial que los países desarrollados rindan cuentas de su responsabilidad en la crisis climática y de su fracaso en cumplir con el liderazgo al que se comprometieron en 1992. Sin embargo, en el futuro no está claro si los países en desarrollo con ideas afines utilizarán este énfasis en los progresos fallidos de los países del Anexo I como una espada para asegurar mayores compromisos -incluidos los compromisos financieros- de los países industrializados o como un escudo para justificar su propia acción retardada. En este último caso, se correría el riesgo de socavar aún más las perspectivas de cumplir con los vitales límites de temperatura adoptados en el Acuerdo de París.
Éxito demorado: La falta de acuerdo sobre las reglas de los mercados bajo el Artículo 6 impide el debilitamiento del Acuerdo de París
El Artículo 6 fue el tema candente de la COP25. Al ser la principal pieza inacabada del Libro de Reglas de París después de la COP-24 en Katowice, la Presidencia chilena y las Partes llegaron a Madrid deseosas de que concluir el Artículo 6 fuese el resultado "primario" de esta COP. Este enfoque creó presión sobre las Partes para lograr un acuerdo, y eclipsó otros aspectos críticos de la COP25, como las pérdidas y daños. La presión para asegurar un acuerdo sobre el Artículo 6 en cierto modo iba en desacuerdo con el compromiso de asegurar la integridad ambiental e hizo que muchos en la sociedad civil (incluyendo muchos que creen que no hay necesidad o lugar para los mercados creados por el Artículo 6 en absoluto) temieran que las Partes acordaran malas reglas sólo con el propósito de lograr el acuerdo.
Una preocupación central de muchas Partes y observadores por igual fue asegurar que los mecanismos del Artículo 6 no socavaran la integridad ambiental del Acuerdo de París. Las negociaciones se centraron en gran medida en dos preocupaciones: evitar la doble contabilidad mediante la aplicación de los ajustes correspondientes y sólidas normas de contabilidad, y no permitir el traspaso de créditos del Protocolo de Kyoto a los países menos adelantados (PMA). La mayoría de los países parecieron estar de acuerdo con la necesidad de evitar la doble contabilidad, siendo Brasil el único oponente que cuestionó inicialmente la aplicación de los ajustes correspondientes. Por otra parte, el arrastre de créditos de los mecanismos de Kyoto, en particular el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), resultó ser un serio punto de fricción. Dado que las emisiones por las que se han concedido créditos MDL ya se han producido, la mayoría de los países se opusieron a permitir este traspaso, ya que socavaría la ambición y la integridad del Acuerdo de París. Sin embargo, unos pocos países, incluyendo Brasil, India y Australia, abogaron por permitir el traspaso de estos antiguos créditos al nuevo sistema. Australia, en particular, planea explícitamente utilizar los antiguos créditos del MDL para ayudar a lograr su NDC, reemplazando así las acciones significativas con créditos de aire caliente y basura.
La mitigación general de las emisiones globales fue otro tema principal de discusión. La AOSIS presionó para asegurar que las actividades del Artículo 6 condujeran a una mitigación global a través de la cancelación parcial automática de los créditos en el momento de su emisión. Esto significaría que algunos créditos nunca serían utilizados por ningún país, logrando así reducciones de emisiones en lugar de comerciar con compensaciones en todo el mundo. Si bien esto comenzó a cobrar cierta importancia, siguió habiendo un importante debate sobre si debía aplicarse únicamente a las actividades del mecanismo del párrafo 4 del artículo 6, o si debía relacionarse también con las actividades del párrafo 2 del artículo 6, y el último texto sólo aplicaba una cancelación automática a las primeras.
A medida que las negociaciones del Artículo 6 continuaron en horas extras en la COP25, Costa Rica se separó de su alianza de un año con Chile y publicó los "Principios de San José", que plantean una visión compartida por numerosos países, que en el transcurso de las últimas 24 horas creció a más de 30 países. Negociados en las discusiones previas a la CDP, estos once principios establecen los estándares mínimos que deben cumplir las reglas del Artículo 6. Los Principios de San José se centraron en gran medida en la preservación de la integridad ambiental y en el énfasis de la necesidad de asegurar que las actividades del Artículo 6 realmente aumenten la ambición y conduzcan a la reducción de las emisiones.
Notablemente ausente de los Principios de San José, pero presente dentro de las negociaciones mismas, fue la discusión de los derechos humanos y los derechos de los pueblos indígenas. Una de las principales preocupaciones destacadas por numerosos grupos de la sociedad civil y organizaciones de pueblos indígenas fue que las actividades del Artículo 6 repetirían los errores del pasado y conducirían a violaciones de los derechos humanos. Por lo tanto, estos grupos se centraron en una considerable defensa para garantizar que las normas del artículo 6 incluyeran referencias a la protección de los derechos humanos. Al llegar a la COP25 muy pocos países, a saber, Tuvalu, Suiza, México y Costa Rica, habían mencionado que las normas debían incluir los derechos humanos. Sin embargo, en el transcurso de la COP25 a estos países se les unió Canadá, que abogó por la expansión del párrafo de los derechos para incluir los derechos de los pueblos indígenas, Noruega, Australia, Nueva Zelanda y, eventualmente, la UE. Sin embargo, a pesar de estos llamados, el texto final desarrollado por la presidencia chilena no incluyó elementos críticos relacionados con los derechos humanos o las salvaguardas sociales y ambientales, y sólo incluyó el desarrollo potencial de las salvaguardas en 2028. Si esta propuesta escandalosa hubiera sido adoptada, las Partes habrían permitido a sabiendas que los mecanismos del Acuerdo de París contribuyeran a acciones perjudiciales, repitiendo errores del pasado que destruirían el medio ambiente, perjudicarían a las comunidades y condonarían las violaciones de los derechos humanos durante al menos nueve años, si no más.
En última instancia, estas diferencias de opinión y los compromisos de las Partes con la integridad ambiental significaron que, al final, la COP25 terminó sin haber acordado las reglas para el Artículo 6. Aunque casi todos los países expresaron su decepción durante la plenaria de clausura, destacaron los aspectos críticos para garantizar la integridad ambiental y, en particular, Tuvalu, Costa Rica, Suiza, Canadá, Nueva Zelanda y Australia señalaron que las normas finales para el artículo 6 deben incluir la protección de los derechos humanos y los derechos de los Pueblos Indígenas.
Aunque las Partes expresaron su decepción por esta falta de resultados, muchos en la sociedad civil consideraron un éxito el haber evitado la creación de malas reglas que habrían dejado abierta la posibilidad de contabilizar lagunas que habrían llevado a un doble conteo de las reducciones de emisiones, el arrastre de los anteriores créditos de Kioto y los abusos de los derechos humanos. La experiencia del mecanismo de Kioto demuestra que una vez que se desarrollan las reglas, los gobiernos rara vez, si es que alguna vez, las actualizan más tarde para arreglar las lagunas. Por lo tanto, si se hubieran adoptado reglas malas, éstas habrían contribuido al socavamiento de la integridad social y ambiental de la implementación del Acuerdo de París. Además, existe la seria preocupación de que los mercados creados bajo el Artículo 6 sólo permitirán el comercio de compensaciones en todo el mundo cuando lo que se necesita es una reducción seria de las emisiones. Se ha argumentado que mantener el aumento de la temperatura global por debajo de 1.5℃ no permite las compensaciones. Por lo tanto, entre la amenaza de malas reglas y las preocupaciones inherentes sobre el hecho de que los propios mercados socavan la ambición, la falta de un resultado sobre el Artículo 6 fue vista por muchos como algo positivo.
De cara al futuro, las discusiones sobre el Artículo 6 continuarán en Bonn en el SB-52. Los tres textos de la Presidencia constituirán la base para avanzar con el objetivo de concluirlos en la COP26 de Glasgow. Será fundamental que las Partes mantengan su postura para garantizar que las normas cumplan con los Principios de San José, así como que incorporen protecciones para los derechos humanos y los derechos de los Pueblos Indígenas. Cualquier otra cosa socavará la integridad del Acuerdo de París y pondrá en peligro aún más la capacidad de combatir la crisis climática.
Se reconoce la necesidad de apoyar mejor a quienes están en la primera línea de los impactos climáticos, sin compromisos concretos para hacerlo
En los meses previos a la COP, el intenso enfoque en el Artículo 6 eclipsó el hecho de que la COP25 también tenía el mandato de avanzar hacia el tratamiento de las pérdidas y daños causados por el cambio climático. Este tema es de suma importancia para los países más vulnerables a los impactos climáticos, que actualmente cargan con la mayoría de los costos asociados al cambio climático. Más específicamente, la COP25 recibió el mandato de concluir la revisión del Mecanismo Internacional de Varsovia sobre Pérdidas y Daños (WIM, por sus siglas en inglés) establecido en 2014. En los últimos cinco años, el WIM y los órganos de expertos que estableció han contribuido a trazar el mapa de las necesidades de las comunidades y países impactados en la primera línea de la crisis climática y a explorar las respuestas de gobernanza que podrían contribuir a abordar estas deficiencias.
Sin embargo, durante este período, el WIM ha hecho muy poco para abordar la necesidad de apoyo de los países en desarrollo que se enfrentan a los crecientes costos humanos y económicos del cambio climático. Sin un fondo o un mecanismo financiero establecido para canalizar el apoyo a las pérdidas y daños, los países en desarrollo se han quedado sin remedio enfrentándose a los crecientes costes de la inacción climática de los mayores emisores. Si bien los países desarrollados suelen señalar la asistencia humanitaria como un medio para prestar apoyo a los daños causados por los fenómenos meteorológicos extremos, ese apoyo sigue siendo sumamente insuficiente y no cubre los costos asociados a los fenómenos de aparición lenta.
Por lo tanto, los países más vulnerables centraron sus demandas en la COP25 en la necesidad de fortalecer la capacidad institucional del WIM a través del establecimiento de un "brazo de implementación" para cumplir con su tercera prioridad: "Mejorar la acción y el apoyo, incluyendo el financiamiento, la tecnología y la creación de capacidades, para abordar las pérdidas y los daños asociados con los efectos adversos del cambio climático". La decisión adoptada en Madrid reflejó esta petición con la inclusión de varias referencias a la "importancia de aumentar la movilización de recursos para apoyar los esfuerzos para evitar, minimizar y abordar las pérdidas y los daños asociados con los efectos adversos del cambio climático". Además, la decisión también ordena al WIM que trabaje con los órganos pertinentes, incluido el Fondo Verde del Clima, para facilitar el acceso a la financiación internacional para proyectos que aborden las pérdidas y los daños, y ordena el establecimiento de un grupo de expertos del WIM sobre acción y apoyo. Finalmente, en un esfuerzo por fortalecer el apoyo a la implementación, la decisión estableció una "red de Santiago para evitar, minimizar y abordar las pérdidas y daños asociados con los efectos adversos del cambio climático" para catalizar las iniciativas que ya se están llevando a cabo.
Estos acontecimientos, aunque positivos, en última instancia no contribuirán a mejorar la lucha fundamental a la que se enfrentan los países más afectados: sólo se dispone de recursos marginales para apoyar a los que están en la primera línea de los impactos climáticos. Cada tonelada adicional de carbono emitida aumenta efectivamente esta carga financiera. En este contexto, la referencia en la decisión de Madrid a "la amplia variedad de fuentes, públicas y privadas, bilaterales y multilaterales, incluidas las fuentes alternativas de financiación" supuestamente disponibles para hacer frente a las pérdidas y los daños parece, en el mejor de los casos, un pensamiento optimista, si no es que pura hipocresía.
En Madrid, los Estados Unidos también intentaron limitar el alcance de la discusión relacionada con las pérdidas y los daños a la implementación del Acuerdo de París, buscando claramente evitar cualquier responsabilidad por pérdidas y daños al retirarse del Acuerdo de París en noviembre de 2020. Dando voz a la consternación de muchos, Ian Fry, el principal negociador de Tuvalu, señaló a los Estados Unidos durante la sesión plenaria final por adoptar una posición que constituye una "tragedia y una parodia" para los más vulnerables al cambio climático. "Hay millones de personas en todo el mundo que ya están sufriendo los impactos del cambio climático. Negar este hecho podría ser interpretado por algunos como un crimen contra la humanidad", declaró. Al no haber aprovechado la oportunidad de unir el apoyo regional, la presidencia chilena indicó durante las últimas horas de las negociaciones que no se pudo llegar a un acuerdo sobre si el WIM también debería ser relevante para las Partes fuera del Acuerdo de París - entregando efectivamente a los Estados Unidos lo que quería.
Los miembros latinoamericanos de la Red de Acción Climática (CAN, por sus siglas en inglés) expresaron su decepción por el hecho de que las Partes no fueran capaces de reconocer explícitamente el vínculo entre la violación de los derechos humanos y los efectos de la crisis climática en las comunidades vulnerables. Esta intersección es clave para la justicia climática; una mejor gobernanza del clima garantiza la protección de los derechos humanos de las comunidades vulnerables.
Muchas organizaciones de la sociedad civil, incluyendo CAN Latinoamérica y el Foro Centroamérica Vulnerable, consideran inaceptable que los países desarrollados no estén cumpliendo con sus obligaciones de compensar financieramente por los daños y pérdidas relacionadas con el clima que sufren las comunidades de la región. Es esencial crear una nueva infraestructura financiera que canalice fondos adicionales de manera expedita para hacer frente a la emergencia climática. Dejarla en manos de instituciones como el Fondo Verde del Clima con mecanismos altamente burocráticos y tediosos no garantiza que los recursos lleguen a tiempo, ni que lleguen en absoluto. Asimismo, los fondos destinados a la adaptación y mitigación no pueden competir con el financiamiento de pérdidas y daños.
Hacia un mayor reconocimiento de la importancia del género y de los pueblos indígenas y sus conocimientos tradicionales para la acción climática
Los gobiernos reconocieron el liderazgo de los pueblos indígenas y la sociedad civil y avanzaron hacia un mayor reconocimiento de los vínculos entre las desigualdades sociales y los impactos climáticos a través de una serie de referencias y decisiones dedicadas a estos temas. En la frase inicial de la decisión política adoptada en Madrid se subrayó que las Partes eran "conscientes de los esfuerzos y las preocupaciones de la sociedad civil, en particular de los jóvenes y los pueblos indígenas, al pedir que se adoptaran medidas urgentes y ambiciosas en relación con el clima mundial". Lamentablemente, es evidente que esta conciencia no inspiró a los gobiernos a dar el paso de cambio de ambición que se pedía en las calles.
La COP revisó y renovó con éxito el Plan de Acción de Género de la CMNUCC, adoptando una hoja de ruta de cinco años para promover la igualdad de género en la implementación de la acción climática. Aunque las perspectivas de estas negociaciones parecían poco prometedoras a mitad de la conferencia, ya que algunos gobiernos trataron de renegociar y debilitar el lenguaje acordado en decisiones anteriores, la decisión final sobre género conservó referencias críticas a los vínculos entre la igualdad de género, los derechos humanos y una transición justa, y reconoció los desafíos que enfrentan los Pueblos Indígenas cuando buscan una acción climática. El nuevo plan de trabajo promete contribuir a aumentar la incorporación de las cuestiones de género en todas las medidas relacionadas con el clima, incluso mediante un aumento de la creación de capacidad y la aplicación de soluciones justas en relación con el clima.
La decisión también contenía importantes declaraciones que son sorprendentemente progresistas para un texto adoptado bajo los auspicios de la CMNUCC, ya que las Partes reconocieron que "los impactos del cambio climático sobre las mujeres y los hombres pueden a menudo diferir debido a desigualdades de género históricas y actuales y a factores multidimensionales". Esta es la primera referencia tanto a la discriminación como a la interseccionalidad en cualquier decisión adoptada en el contexto de las negociaciones de la ONU sobre el clima.
Durante su estancia en Madrid, las Partes también aprobaron el plan de trabajo inicial de dos años de la Plataforma de Comunidades Locales y Pueblos Indígenas, un organismo que entró en funcionamiento en 2017 y en el que los asientos de representantes de los gobiernos y organizaciones de los pueblos indígenas están en pie de igualdad. El plan de trabajo proporciona una hoja de ruta detallada para el mayor reconocimiento del valor del conocimiento tradicional de los pueblos indígenas para el diseño e implementación de acciones climáticas, así como la forma de aumentar la participación de los pueblos indígenas en las políticas climáticas, incluyendo la implementación de las Contribuciones Determinadas a nivel nacional (NDC por sus siglas en inglés).
La decisión sobre Pérdidas y Daños también reiteró la importancia de que la implementación del WIM se dirija a "los segmentos de la población que ya son vulnerables debido a la geografía, el nivel socioeconómico, los medios de vida, el género, la edad, la condición de indígena o minoría, o la discapacidad". Esta referencia se extrajo inicialmente de la resolución adoptada por el Consejo de Derechos Humanos y, por lo tanto, hace eco del lenguaje más típicamente utilizado en los marcos de derechos humanos.
Estos desarrollos se basan en el creciente reconocimiento en los informes del IPCC de la importancia de considerar estas dimensiones sociales de la crisis climática y sus causas e impactos fundamentales. Si bien incluso estas decisiones se quedan atrás de los marcos jurídicos existentes y de los compromisos asumidos por todas las Partes en el Acuerdo de París en virtud de los instrumentos internacionales de derechos humanos pertinentes, encierran la promesa de que la labor intensiva de promoción y creación de capacidad de las personas representantes de los pueblos indígenas y defensoras de las cuestiones de género, principalmente, puede dar resultados e influir en los futuros acontecimientos dentro del proceso internacional de cambio climático.
La conexión entre la crisis climática y los ecosistemas, la biodiversidad y las "soluciones basadas en la naturaleza"
Desde el principio, Chile había denominado a la COP25 una "COP Azul" para poner mayor énfasis en el vínculo entre los océanos y el cambio climático, una conexión que se puso de relieve con la publicación del informe del IPCC sobre el océano y la criosfera en un clima cambiante. Por lo tanto, en esta COP se produjo un mayor número de eventos sobre los océanos y el cambio climático, incluyendo los vínculos con las NDC y los países que se comprometieron a incluir los océanos en sus NDC. Sin embargo, con esta mayor atención también hubo un evento preocupante sobre la geoingeniería oceánica que se centró en cómo gobernar las "tecnologías que alteran el clima marino". En última instancia, en los resultados finales, las Partes destacaron la importancia no sólo de los océanos "como parte integral del sistema climático de la Tierra", sino también en el contexto de la necesidad de garantizar la integridad de los ecosistemas oceánicos y costeros. Además, acordaron mantener un diálogo sobre los océanos y el cambio climático durante la reunión de junio de los órganos subsidiarios.
Los ecosistemas, la biodiversidad y las soluciones basadas en la naturaleza también tuvieron un papel más prominente en la COP25. La publicación del informe del IPBES sobre la diversidad biológica y los servicios de los ecosistemas, que pintó un panorama terrible del estado de la diversidad biológica del mundo, trajo más luz a la intersección entre el cambio climático y la biodiversidad. La crisis climática y la crisis de la biodiversidad están ocurriendo simultáneamente y están inextricablemente entrelazadas. Estas interrelaciones fueron reconocidas formalmente en la decisión "Chile-Madrid Tiempo de Acción" en la que las Partes "subrayaron la contribución esencial de la naturaleza para abordar el cambio climático y sus impactos y la necesidad de abordar la pérdida de la biodiversidad y el cambio climático de una manera integrada". Este reconocimiento es particularmente oportuno, ya que la protección de la biodiversidad aumentará en importancia el próximo año, cuando los gobiernos consideren un nuevo conjunto de objetivos para la conversación sobre la naturaleza hasta 2030 durante la COP15 del Convenio sobre la Diversidad Biológica. La decisión adoptada en Madrid también incluía que habría un diálogo durante la próxima reunión de junio de los órganos subsidiarios sobre la relación entre la tierra y el cambio climático, una propuesta que Brasil rechazó vehemente pero infructuosamente, en un intento de evitar cualquier posible discusión sobre la contribución de la deforestación a la crisis climática.
Además, en el período previo a la COP25, las soluciones basadas en la naturaleza fueron reconocidas cada vez más como una forma esencial de abordar la crisis climática, e incluso recibieron su propio eje de discusión durante la cumbre del Secretario General de la ONU en septiembre de 2019. En la COP25 se celebraron numerosos eventos paralelos sobre "soluciones basadas en la naturaleza" tanto terrestres como marinas. Sin embargo, lo que comenzó como un término utilizado para reconocer los vínculos entre la biodiversidad y el cambio climático, y para reconocer el papel crítico que la tierra y los ecosistemas pueden desempeñar en la solución de la crisis climática ha comenzado a ser cooptado. Esto fue más evidente en un evento que contó con oradores de grandes compañías petroleras que discutieron la importancia de las soluciones basadas en la naturaleza. Estos acontecimientos demuestran el creciente riesgo de que el término "soluciones basadas en la naturaleza" promueva tanto una agenda vinculada a una mayor mercantilización de la naturaleza como que sea utilizada por las industrias de combustibles fósiles como una forma de evitar la transformación de sus modelos de negocio, de manera similar a su apoyo a las soluciones técnicas de geoingeniería.
De cara al futuro, este cambio tan preocupante tendrá que ser cuidadosamente monitoreado mientras el Comité Permanente de Finanzas considera el financiamiento para las soluciones basadas en la naturaleza, el GCF desarrolla una guía para sus sectores de tierra y silvicultura (y aumenta sus proyectos de pago basados en los resultados de REDD), y las negociaciones sobre el Artículo 6 continúan con el potencial de que la tierra (o, como al menos una parte sugirió, REDD+) sea utilizada para compensaciones como parte de los mecanismos de mercado.
Enfoque en el aumento del financiamiento climático con poco compromiso real para hacerlo
A lo largo de 2019, se prestó mucha atención a la financiación, ya que el Fondo Verde del Clima (GCF por sus siglas en inglés) pasó por su primer proceso de reposición oficial. El financiamiento fue una vez más un tema candente en la COP cuando las Partes consideraron la orientación para el GCF, el trabajo del Comité Permanente de Finanzas, el progreso en el financiamiento a largo plazo, el financiamiento para la adaptación, y el financiamiento para pérdidas y daños (como se discutió anteriormente).
Durante la COP-25, hubo un considerable debate sobre el GCF y la orientación del mismo. En última instancia, las Partes acogieron con beneplácito los progresos realizados por el GCF para aumentar la financiación de los proyectos, la acreditación de entidades y la eliminación de las lagunas en materia de políticas. En particular, las Partes recomendaron que el Fondo siguiera examinando formas de aumentar su apoyo a la adaptación y de incrementar la colaboración con el Centro y la Red de Tecnología del Clima. En la recomendación también se señala la necesidad de que el Fondo se asegure de que goza de privilegios e inmunidades, lo cual era un importante motivo de preocupación dado que las actividades del Fondo se están llevando a cabo en numerosos países y en muchos lugares no goza de privilegios e inmunidades. Por último, aunque no especificaron qué políticas (por ejemplo, las salvaguardas ambientales y sociales), las Partes alentaron al Fondo a que siguiera llenando las lagunas de política que subsisten.
Las Partes también examinaron la labor del Comité Permanente de Finanzas (SCF por sus siglas en inglés). En particular, reconocieron la labor en curso del SCF para aumentar su apertura y transparencia e incorporar a las personas, incluso mediante planes para ampliar la participación de los interesados directos y aumentar los esfuerzos para garantizar la perspectiva de género en la ejecución de su labor. Además, las Partes iniciaron una revisión del SCF y acogieron con satisfacción la decisión del SCF de que su tema para 2020 sea el financiamiento de soluciones basadas en la naturaleza.
La necesidad de más financiamiento para la adaptación fue un tema constante a medida que los países trabajan para adaptarse al clima rápidamente cambiante. El vínculo con las negociaciones se vio más de cerca en el debate sobre la parte de las ganancias de las actividades del Artículo 6 que se destinaría al Fondo de Adaptación. Aunque las Partes estuvieron de acuerdo en gran medida en que una parte de los ingresos del mecanismo del artículo 6.4 se destinara al Fondo de Adaptación (de manera similar a lo que hace actualmente el Mecanismo de Desarrollo Limpio, CDM por sus siglas en inglés), debatieron sobre la cuantía de esta contribución, así como sobre si también debería haber una parte automática de los ingresos de las actividades del artículo 6.2. En última instancia, el texto final presentado incluía una parte de los fondos recaudados a la misma tasa del 2% que el CDM tiene actualmente para el Fondo de Adaptación y una sugerencia de que el comercio en virtud del artículo 6.2 también genere fondos para la adaptación a través de una parte de los ingresos.
Dada la falta de certeza en torno a la parte de dichos ingresos, es fundamental que el Fondo de Adaptación genere fondos en otros lugares. Durante la COP25, el Fondo de Adaptación recibió casi 90 millones de dólares en fondos comprometidos con nuevas promesas de Alemania, Suiza, Noruega, Polonia (por primera vez), Irlanda y los tres gobiernos regionales de Bélgica que se unieron a Suecia, España y Quebec que habían anunciado previamente sus contribuciones.
Sin embargo, a pesar de estas contribuciones positivas al Fondo de Adaptación, la COP25 fracasó en gran medida en la entrega de mayor financiación o incluso en el compromiso de proporcionar la financiación necesaria para combatir la crisis climática y atender las necesidades de los países para adaptarse o hacer frente a las cada vez mayores pérdidas y daños.
Combustibles fósiles: el elefante en los pasillos de IFEMA
Con el patrocinio de la COP por parte de importantes empresas con vínculos directos con los combustibles fósiles, entre ellas Iberdrola, Endesa (la mayor empresa contaminadora de gases de efecto invernadero de España) y Coca-Cola, el papel y la influencia de los combustibles fósiles se mostraron en todo su esplendor. Este patrocinio contrastó fuertemente con los informes y llamamientos de la sociedad civil a poner fin a la producción de combustibles fósiles para combatir el cambio climático.
Sin estar en la agenda oficial, la producción de combustibles fósiles y las empresas de combustibles fósiles fueron el elefante en cada habitación de la COP25. La publicación del Informe sobre la Brecha de Producción del PNUMA, justo antes de la COP, puso de relieve la continuada economía de los combustibles fósiles. Este informe identificó claramente que es necesario reducir la producción de combustibles fósiles para cumplir el objetivo del Acuerdo de París de limitar el aumento de la temperatura mundial a 1.5℃. Por el contrario, los planes actuales del gobierno producirían 120 por ciento más combustibles fósiles de los que son compatibles con el mantenimiento del aumento de la temperatura a 1.5℃.
Junto con este Informe sobre la Brecha de Producción, la primera semana de la COP vio una plétora de eventos paralelos y conferencias de prensa en los que se discutió la necesidad de terminar con la producción de combustibles fósiles inmediatamente. Durante esta semana, un grupo de organizaciones no gubernamentales también publicó un nuevo informe "Petróleo, Gas y Clima: Un análisis de los planes de la industria del petróleo y el gas para la expansión y la compatibilidad con los límites de emisiones globales". Al igual que el Informe sobre la Brecha de Producción, este nuevo informe se centró en la amenaza de la expansión global de los combustibles fósiles y expresó la necesidad de que los gobiernos, los inversionistas, las empresas y la sociedad civil tomen medidas para poner fin a esta expansión. Así, mientras los países discutían la necesidad de aumentar la ambición y negociaban los matices de los mercados de carbono, entre otras cosas, la sociedad civil destacó la necesidad urgente de eliminar gradualmente los combustibles fósiles. Sin embargo, este tema nunca llegó a las salas de negociación, aunque sí se encontró en todos los demás lugares, desde los eventos paralelos y las conferencias de prensa hasta las protestas y las discusiones sobre la acelerada ola de litigios climáticos, e incluso los discursos del Relator Especial de la ONU sobre Derechos Humanos y Medio Ambiente.
De particular importancia, la COP25 fue el telón de fondo de un importante anuncio de la Comisión Nacional de Derechos Humanos de Filipinas. Después de cuatro años de investigación sobre los impactos del cambio climático en los derechos humanos en Filipinas y la contribución de 47 empresas en la lista de Carbon Majors a esos impactos, incluyendo la audiencia de las comunidades locales en la primera línea del cambio climático, así como científicos, expertos legales y de derechos humanos, investigadores y profesionales médicos, la Comisión anunció sus conclusiones y recomendaciones. En esta innovadora investigación, la Comisión encontró que el mundo se encuentra en una emergencia climática que exige una acción urgente y que estas empresas de carbono tienen un claro papel en el cambio climático. Por lo tanto, se les podría considerar legalmente responsables de las violaciones de los derechos humanos relacionadas con el cambio climático. Además, aunque esta innovadora investigación no trataba de la responsabilidad por los daños de estas empresas, sí concluyó que las personas afectadas merecen tener acceso a la reparación y a la justicia. A tal fin, la Comisión concluyó que las empresas consideradas Carbon Majors podrían ser responsabilizadas tanto en el ámbito del derecho civil como en el del derecho penal, y que el mejor lugar para presentar estos casos es probablemente los tribunales nacionales en el marco de la legislación nacional.
Estos hallazgos innovadores, así como las numerosas demandas, eventos en la COP, informes y movilizaciones, demuestran que aunque la agenda oficial de la COP no incluye los combustibles fósiles, existe un creciente impulso para poner fin a la producción de combustibles fósiles y hacer que los principales responsables del cambio climático rindan cuentas.
La autora y el autor agradecen a Lili Fuhr, Steven Feit, y Carroll Muffett por su revisión, y a Ingrid Wehr por resumir los comentarios de colegas de Chile en este texto.
