El aumento de la carga de la deuda en el Sur Global no es incidental al auge de los programas de financiamiento combinado para lograr prioridades ambientales o de desarrollo. La deuda ha sido durante mucho tiempo una herramienta disciplinaria útil de los países e instituciones del Norte.
La última década ha visto el crecimiento espectacular de un nuevo género de reportes de bancos de desarrollo y consultorías: los análisis/informes de brechas o análisis GAP (en inglés, 'Gap report'). Estos informes cubren temas que van desde la adaptación, hasta la energía renovable, la conservación de la biodiversidad, la infraestructura, entre otros. Todos estos informes de brecha intentan cuantificar el déficit entre la financiación existente y la necesaria para lograr resultados u objetivos específicos. El mensaje general de toda esta 'conversación sobre la brecha' (en inglés, 'Gap talk') es que la inversión no está a la altura de las enormes y crecientes necesidades de financiación para hacer frente a la crisis ecológica. La 'conversación sobre la brecha' puede ofrecer números útiles para comprender la magnitud de los desafíos para lograr una descarbonización justa, construir ciudades más resilientes o terminar con la sexta extinción. Pero la conclusión omnipresente, impregnada de realismo capitalista, es que no hay, y nunca habrá, suficiente financiamiento público de los gobiernos, o de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI), para lograr estos objetivos de financiamiento. Además, la 'conversación sobre la brecha' a menudo evade preguntar por qué se necesita este financiamiento en primer lugar, o los mecanismos de economía política que en realidad están haciendo que las brechas se expandan, como los nocivos subsidios para el petróleo y las prácticas agrícolas destructivas o las relaciones de endeudamiento depredadoras que obstaculizan la inversión en infraestructura segura en términos de cambio climático o de salvaguardas de la biodiversidad a los países del Sur Global.
Esta limitación de los horizontes imaginativos lleva a una conclusión lógica, aunque peligrosa e insatisfactoria: que es mejor utilizar el escaso dinero público que existe para 'apalancar' el capital privado en lugares y sectores específicos mediante el subsidio de la inversión privada. Estos subsidios al capital privado incluyen una variedad de herramientas para hacer más atractivas las inversiones en proyectos prioritarios de la política pública, pero todos ellos en última instancia tienen como objetivo hacer que la inversión sea menos riesgosa o más rentable para los inversores privados. Los acuerdos de riesgo compartido, las garantías de primeras pérdidas, las mejoras crediticias y los préstamos estructurados que combinan préstamos públicos de bajo interés con préstamos privados de interés más alto son todas herramientas que caen bajo la sombrilla de ' financiamiento combinado'. Este enfoque del desarrollo y la financiación ambiental se ha afianzado en los últimos 15 años junto con el enorme aumento de la deuda del Sur Global en manos de acreedores públicos y privados.
El aumento de la carga de la deuda en el Sur Global no es incidental al auge de los programas de financiamiento combinado para lograr prioridades ambientales o de desarrollo. La deuda ha sido durante mucho tiempo una herramienta disciplinaria útil de los países e instituciones del Norte. Los momentos clave incluyen la limitación de las opciones y libertades de los nuevos estados poscoloniales que los mantuvieron atados a las economías de las antiguas potencias coloniales; luego en la imposición de la austeridad y el 'libre comercio' a través del Ajuste Estructural en respuesta a la crisis de la deuda del Tercer Mundo que comenzó a fines de la década de 1970; y ahora con las limitaciones de las finanzas públicas frente a las abrumadoras necesidades de inversión que justifican los modelos financieros combinados que transfieren la propiedad de los bienes públicos a los banqueros y gobiernos del Norte. Esto se logra de varias maneras, pero un modelo favorecido por el Banco Mundial son las asociaciones público-privadas en las que el componente público se financia con deuda, mientras que los retornos privados son subsidiados tanto por el país anfitrión como por las IFI.
A diferencia de otros paradigmas de prácticas y políticas de desarrollo, como el ajuste estructural o la industrialización por sustitución de importaciones, las finanzas combinadas no surgieron de una literatura política o conceptual particular. En cambio, es un conjunto de prácticas surgidas 'en la práctica' que ganaron fuerza a principios de este siglo, y fueron formalizadas como un marco por un grupo de IFI a partir de la campaña 'Billions to Trillions' en 2015 que coincidió con el lanzamiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Esta campaña marcó la transición de alentar a los países del Norte Global a cumplir con las metas de asistencia oficial para el desarrollo para cumplir con los objetivos de Desarrollo del Milenio al enfoque actual en el uso de recursos públicos para 'catalizar' la inversión privada. Posteriormente, el enfoque se afianzó aún más con el lanzamiento del paradigma Maximizar el financiamiento para el desarrollo del Banco Mundial y el Grupo de Trabajo de Finanzas Combinadas de la ONU en 2018. Ahora las herramientas financieras que funcionan como finanzas combinadas se han propagado de manera universal en los bancos de desarrollo, las agencias de ayuda bilateral y sus aliados de las ONG, pero ha sido el Banco Mundial quien ha adoptado con particular entusiasmo este enfoque. Capitalizar la financiación privada mediante el subsidio de los inversores privados fue la misión principal del ex presidente del Banco Mundial, Jim Yong Kim. Bajo la dirección de Kim, el personal del banco criticó a Kim y a las operaciones del Banco por convertirse en 'una criatura de Wall Street ', acusándolo de alejarse de la misión del Banco de aliviar la pobreza y reinventar el Banco como un fondo de capital privado. A pesar de las críticas, Kim mantuvo el enfoque de financiación combinada durante su mandato, al igual que el posterior presidente del Banco Mundial y escéptico del cambio climático, David Malpass. Ajay Banga, ex CEO de Mastercard recientemente nominado para reemplazar a Malpass, parece poco inclinado a romper con la nueva ortodoxia de las finanzas combinadas.
Más allá de las preocupaciones conceptuales o éticas, el verdadero problema de las finanzas combinadas radica en sus resultados. El éxito económico de los diferentes proyectos o carteras de financiación combinada generalmente se mide en términos del volumen de capital público y privado 'movilizado' como un multiplicador de la inversión pública inicial destinada a reducir el riesgo/subvencionar un proyecto. Pero a pesar de toda su palabrería sobre la movilización de la inversión privada, el Grupo del Banco Mundial logró movilizar solo $0,25 de inversión privada por cada dólar de dinero público destinado a objetivos relacionados con el cambio climático. Esto en conjunto con el tiempo y el costo de establecer estos acuerdos, y el hecho de que la gran mayoría de las finanzas ambientales se distribuyen como préstamos, hace difícil ver la financiación combinada como un enfoque que pueda lidiar de manera significativa con las dimensiones estructurales de la deuda y la crisis ecológica. Esto es especialmente cierto en el caso de los proyectos en curso del Banco Mundial que permiten que cada vez más lugares accedan a préstamos privados a través del mercado de bonos, y los fondos multilaterales críticos para lograr objetivos ecológicos como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial que han reducido drásticamente la financiación de subvenciones mientras aumentan los préstamos y el apalancamiento.
Las ramificaciones de economía política de depender de la financiación combinada como estrategia para lograr objetivos de política pública son tan claras como peligrosas. Las finanzas combinadas señalan el retiro del estado (o de las instituciones multilaterales) de algunas de sus responsabilidades históricas, como la provisión y el mantenimiento de bienes públicos, al mismo tiempo que refuerzan otras capacidades estrictamente técnicas y redistributivas hacia arriba. Esto no quiere decir que los estados o las instituciones multilaterales hayan sido alguna vez guardianes puramente benévolos del bien público, pero la transformación en lo que Daniela Gabor llama 'el estado que reduce el riesgo' (en inglés, ‘de-risking state’) señala una ruptura fundamental en la forma en que los estados imaginan su propia capacidad. Este giro hacia un estado de eliminación de riesgos/apalancamiento se manifiesta no solo en el desarrollo, sino también en las políticas internas del Norte Global. La Ley de Reducción de la Inflación de los Estados Unidos se basa fundamentalmente en la lógica de apalancar el capital privado a través de incentivos fiscales; en efecto, utilizando recursos públicos para subsidiar la inversión privada, principalmente en infraestructura de propiedad privada.
El crecimiento de las finanzas combinadas para lograr objetivos ambientales y de desarrollo deja algunas lecciones críticas. En primer lugar, la justificación narrativa de la financiación combinada se basa en enmarcar a los desafíos ecológicos y de desarrollo como algo que desborda las instituciones públicas; como tal, las IFI deben reorientarse para crear nuevas fronteras de inversión a las que puedan descender los inversores que buscan rentabilidad para lograr objetivos de política pública. En segundo lugar, el capital que busca retornos, contrariamente a la historia que capitalistas se cuentan entre sí y al resto de la humanidad, es fundamentalmente reacio al riesgo y, si se le da la opción, prefiere en gran medida desviar las rentas del estado si es posible, una estrategia incluida explícitamente en las finanzas combinadas. Los/as inversores/as buscan apuestas seguras, y la financiación combinada que depende de la socialización del riesgo y la privatización de los beneficios son signos reveladores de como los/as inversores/as no buscan cualquier tipo de beneficios, sino que específicamente obtienen rentas de los subsidios públicos. Finalmente, cuando se abordan en conjunto con la creciente participación de las IFI y el financiamiento ambiental bilateral que se empaqueta como préstamos, a menudo en combinación con deuda privada, no hay forma de combinar o movilizar el financiamiento privado para poner fin a la crisis de la deuda, porque el enfoque en sí mismo es parte de esa crisis.