No se trata de si el sector privado debe ser parte de la acción climática, sino de cómo y en beneficio de quién. Se deben hacer algunas preguntas clave antes de que la deuda, el capital y las inversiones de propiedad privada comiencen a proliferar: ¿Qué pueden hacer los estados para lograr que el sector privado contribuya a una transición justa de manera adecuada?
Podría decirse que el sector privado se ha puesto al día con la urgencia de la transición climática. Esto es visible en varias iniciativas climáticas que incluyen bancos, aseguradoras, consultorías, corporaciones multinacionales y muchos otros. La idea de “movilizar la inversión privada” para la transición climática también ha sido una parte esencial de un discurso político cada vez más popular sobre cómo financiar la transición verde. El encuadre de las inversiones privadas como clave para la transición ocurre en dos pasos: primero, articular 'una brecha' de financiación necesaria para lograr los objetivos climáticos, y segundo, concluir que solo el sector privado, con el apoyo del sector público en la eliminación de riesgos y la provisión de incentivos, pueden llenar ese vacío. Daniela Gabor llama acertadamente a la lógica sistémica de esta narrativa el “Consenso de Wall Street”. Sin embargo, la privatización de un sector con el apoyo clave de fondos públicos no es nueva: originalmente se aplicó para financiar el desarrollo sostenible y ahora se ha renovado para políticas de transición "verde".
La participación del sector privado en la acción climática es crucial, por supuesto que lo es. Todos deben hacer algo para hacer la transición hacia sistemas de producción, distribución y consumo que puedan sostener a todas sin agotar ni exceder los recursos de la tierra. Pero este discurso sobre la alineación de la inversión del sector privado con los objetivos climáticos pasa por alto un punto crucial: no se trata de si el sector privado debe ser parte de la acción climática, sino de cómo y en beneficio de quién. Se deben hacer algunas preguntas clave antes de que la deuda, el capital y las inversiones de propiedad privada comiencen a proliferar: ¿Qué pueden hacer los estados para lograr que el sector privado contribuya a una transición justa de manera adecuada? Si es necesario cambiar el comportamiento de las empresas y los consumidores por las buenas o por las malas, ¿cuánta fuerza garantizará que las buenas intenciones funcionen lo suficientemente bien? ¿Y cómo nos podemos asegurar de que todos, incluso las personas de otros países, tengan suficientes recursos (i.e. todo lo relacionado a la “justicia” de la transición) al implementar los objetivos climáticos?
El punto que quiero señalar aquí es que el énfasis en la “movilización de la financiación privada” pasa por alto estas consideraciones estratégicas y, a menudo, da por sentado el papel del sector privado. Este es un problema, porque la 'inversión' y la deuda están intrínsecamente interrelacionadas, y los tomadores de decisiones deberían entender mejor y no caminar ciegamente hacia una 'solución' a la emergencia climática que conduce a más endeudamiento, menos responsabilidad y una creciente dependencia de los financiadores basados en el Norte Global.
El vínculo entre la deuda y la inversión privada en la transición climática
La deuda ha sido durante mucho tiempo un 'lado oscuro' de la financiación del 'desarrollo sostenible' en el Sur Global, ya sea a través de préstamos concesionales con poco o ningún interés, o préstamos comerciales que utilizan tasas de interés 'normales' que dependen de la calificación crediticia del prestatario y el historial de préstamos. El gran volumen de préstamos directos a los estados que creció "con esteroides" a lo largo del siglo XX y alcanzó nuevos picos durante la pandemia de covid 19, llama continuamente a discusiones sobre la sostenibilidad, suspensión y reestructuración de la deuda. A veces, en los casos en que los países ya no pueden pagar sus servicios básicos debido a sus obligaciones de deuda, ha habido llamados e intentos de cancelar la deuda pública. Dados los numerosos desafíos políticos y las interminables campañas de la sociedad civil, se suponía que surgieran nuevas formas de "hacer" el desarrollo: con menos carga política, poco costo para los contribuyentes en el Norte Global e, idealmente, más rentabilidad para los financiadores. Aquí es donde entra en escena la inversión del sector privado, aunque ha estado evolucionando como una “rama” separada de la financiación del desarrollo al menos desde finales de la década de 1950.
Exploremos cómo se ve en la práctica esta dinámica de la deuda privada en el campo de la financiación de la transición climática. Imagine que el país A necesita desarrollar su energía eólica, porque se ha comprometido a hacerlo en virtud del Acuerdo de París; y no tiene fondos disponibles, tecnología o capacidades adecuadas para hacerlo. En un escenario de préstamo público tradicional, el país B probablemente otorgaría al país A un préstamo en condiciones favorables, posiblemente a través de un banco multinacional de desarrollo (BMD) como el Banco Mundial, que guiaría al país A a través de todos los aspectos legales, financieros y técnicos de la negociación del acceso a un préstamo y la tecnología requerida, y que planificaría (y aseguraría) su posterior pago de la deuda.
En el escenario alternativo de la deuda de las inversiones del sector privado, es probable que los BMD y/o los países donantes alienten al país A a crear un "entorno propicio" para los inversores, por ejemplo, modificando sus regulaciones de transferencia de tierras, creando un régimen predecible de otorgamiento concesiones sobre la energía eólica, o la reducción de las tasas impositivas sobre la generación de energía eólica. Alentado por dicho "entorno propicio", el inversor C del país B financiará y/o implementará el proyecto de energía eólica. En términos legales, se creará un vehículo de propósito especial (SPV por sus siglas en inglés) para asumir cualquier riesgo de no finalización, incumplimiento y no reembolso del proyecto, respaldado por una garantía del país A. El inversor C y el país B (a través de los ingresos fiscales) recibirán con el tiempo el rendimiento de esta inversión, mientras que los consumidores del país A tendrán que pagar una tarifa negociada (o más) por la electricidad generada por este proyecto. Como resultado, es probable que el proyecto genere energía "limpia" y reduzca las emisiones de carbono.
Sin embargo, por otro lado, los consumidores pagarán más de lo que pagarían de otro modo; el gobierno de un estado que implemente el proyecto habrá asumido todo el riesgo financiero con poco o ningún retorno financiero; la recaudación fiscal del proyecto será negligente; y, como sucede a veces, las comunidades del área del proyecto habrán perdido su acceso a la tierra y sus medios de subsistencia como resultado.
Falta de transparencia
Llamamos a este tipo de transacción "una inversión" porque los discursos políticos dominantes tienden a centrarse en los aspectos positivos de tales acuerdos comerciales. Sin embargo, la desventaja de este tipo de inversión es el endeudamiento y la extensión de la dependencia económica. La diferencia clave es que este tipo de deuda privada no es visible en los balances del país receptor y, por lo tanto, es más difícil de rastrear, examinar y cuestionar. Este es particularmente el caso a la luz de la confidencialidad que envuelve a las asociaciones público-privadas y las inversiones del sector privado, y una negativa reiterada del sector privado y sus financiadores a abordar tales preocupaciones de transparencia.
Todo esto es para decir que, posiblemente, las relaciones de deuda no desaparecieron con un creciente apoyo a la inversión del sector privado. Solo se volvieron más sutiles y menos visibles. Si bien existen diferencias entre promover la inversión del sector privado con fondos públicos y los préstamos directos a los estados, las características centrales de las inversiones del sector privado son notablemente similares a las características de una relación de deuda.
En primer lugar, como en el caso de la deuda pública, una inversión del sector privado también crea un compromiso regulatorio y financiero a largo plazo por parte del país donde se lleva a cabo un proyecto. Este compromiso con los financiadores viene acompañado de condiciones económicas, ambientales y sociales, al igual que en el caso de los préstamos del sector público más tradicionales. En segundo lugar, dado el imperativo de generar ganancias de cualquier inversión, las personas en un país donde se realiza dicha inversión terminan pagando más por la implementación de un proyecto de lo que habrían pagado si este país hubiera financiado el proyecto directamente de su presupuesto nacional. En otras palabras, el tema de la acumulación de valor para los accionistas de los inversionistas, o los acreedores que financian sus actividades, sigue siendo central en cualquier diseño de proyecto. En tercer lugar, estas transacciones se basan en una lógica sistémica de dependencia económica y tecnológica, según la cual un país que recibe una inversión no tiene más remedio que crear buenas condiciones para que un inversor invierta, porque necesita el capital y las tecnologías para “ecologizar” su economía. En caso de emergencia climática, esta necesidad, entre otras cosas, está impulsada por las obligaciones nacionales en virtud del Acuerdo de París.
¿Entonces? ¿Qué tiene de malo la deuda del sector privado?
¿Cuál es el problema con los resultados descritos anteriormente? Si mueve a un país determinado hacia la transición climática y más energías renovables, ¿no sería esto lo suficientemente bueno? ¿No tenemos que aceptar que algunos sacrificios y costos son necesarios, y que algunas "externalidades", también conocidas como "impactos ambientales y sociales" en las comunidades y los consumidores finales, son inevitables? Hay muchos problemas con ese lenguaje de sacrificio inevitable por un bien mayor, o la idea de que no todos pueden "ganar" de una transición climática, y no hay suficiente espacio para discutir estos temas aquí. Sin embargo, estos son algunos de los problemas legales y de política que a menudo sustentan estas transacciones:
- Inequidad intergeneracional, o patear la pelota por el camino para que las generaciones futuras paguen las medidas transitorias actuales. Es importante destacar que estas "generaciones futuras" no se basan predominantemente en el Norte Global, donde se encuentran la mayoría de los inversores privados. Estos pagos futuros por servicios son, entre otras cuestiones, un “costo oculto” de todas las asociaciones público-privadas (APP) y otras iniciativas privadas. Este costo debe tomarse en serio para apreciar el alcance total de la redistribución de la riqueza y las cargas financieras que se acumulan a través de la deuda privada. Este es un punto particularmente relevante para la política climática, dado que los conflictos intergeneracionales ya son pronunciados en este contexto.
- Socavar el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas (CBDR por sus siglas en inglés)”, o evadir responsabilidades por emisiones históricas de carbono. La Declaración de Río de las Naciones Unidas (Principio 7) y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Artículo 3) postulan el principio CBDR como una forma de reunir los intereses y preocupaciones de los estados desarrollados y en desarrollo. Cuando se negoció originalmente la arquitectura del derecho ambiental internacional, los países en desarrollo estaban dispuestos a aceptar el cambio climático como una "preocupación común" si y solo si sus responsabilidades eran diferentes de las responsabilidades de los países que originalmente causaron el problema de la emergencia climática. Los estados del Norte Global que transfieren la responsabilidad al sector privado para abordar el cambio climático, e indirectamente esperan que las poblaciones de los estados en desarrollo paguen por las medidas de transición relacionadas, por lo tanto, están actuando en contra del principio CBDR y las ideas de justicia climática que representa.
- Neocolonialismo, o mantener la dependencia de los países del Sur Global del capital y las tecnologías del Norte Global. Con una presión creciente para combatir el cambio climático, algunos estados no tienen más opción que confiar en las tecnologías climáticas que se están desarrollando en el Norte Global. Si estas tecnologías se transfieren en el proceso de inversiones privadas, se convierten en un activo para el inversor y en un pasivo para el estado que confía en ellas. En otras palabras, las tecnologías protegidas que se utilizan para combatir el cambio climático pueden convertirse en una fuente de generación y extracción de riqueza para los actores que pagan impuestos en el Norte Global, en lugar de un mecanismo de intercambio de conocimientos y cooperación internacional, como a menudo se describen en los debates de la política internacional.
¿Realmente no hay alternativas?
Dados estos y muchos otros inconvenientes de la deuda del sector privado como mecanismo de transición verde, debemos preguntarnos nuevamente: ¿realmente no hay alternativas? Responder a esto de manera positiva significaría renunciar a la justicia climática como punto de referencia para las decisiones políticas.
Existen varias alternativas: inversiones públicas al estilo del Green New Deal que no dependen excesivamente de los préstamos de los mercados financieros, o mejor aún, alternativas de abajo hacia arriba que impulsan la innovación social y económica; los gravámenes destinados a las grandes empresas de carbono y otras industrias más contaminantes que no permiten trasladar el costo a los consumidores finales; varias iniciativas centradas en el decrecimiento en lugar del crecimiento verde; reparaciones climáticas; y cualquier otro mecanismo que redistribuya la riqueza existente hacia países que emiten poco y necesitan más ayuda, y que asegure la participación directa y la copropiedad de los proyectos por parte de las comunidades locales.
De cualquier manera, la necesidad de inversión del sector privado para la transición climática es una necesidad falsa.