Este artículo busca resaltar dos enfoques o estilos de gobernanza contrastantes que parecen definir las respuestas actuales a los pagos y financiamiento por pérdidas y daños, incluido el nuevo fondo internacional como su último paso.
Varios comentarios sobre las últimas negociaciones climáticas en la ONU elogiaron la creación de un nuevo fondo climático internacional como un avance histórico. A diferencia de otros fondos climáticos, esta entidad gestionará una nueva corriente de financiación dedicada a 'pérdidas y daños' que enfrentan los países vulnerables. Dentro del ámbito del Acuerdo de París y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC también UNFCCC en inglés), "pérdidas y daños" se refiere vagamente a las pérdidas económicas y no económicas que enfrentan los países vulnerables debido a eventos extremos y de evolución lenta provocados por el cambio climático, como olas de calor o aumento del nivel del mar. En otras palabras, pérdidas y daños es una corriente multilateral de leyes y políticas públicas, además de la mitigación, la adaptación y las finanzas, que se ocupa de algunas tensiones cruciales y no resueltas de la llamada 'transición verde': aquellas entre los países industrializados y contaminadores históricos por un lado, y, por el otro, los países más vulnerables que sufren los eventos climáticos más destructivos a pesar de haber contribuido poco o nada a la causa.
Pero, ¿de qué trata pérdidas y daños? Incluso el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático en su último informe completo sobre los impactos climáticos encontró ambigüedad en la definición. Esto hace que la acción política para pérdidas y daños no esté clara. Sin embargo, hay una pregunta que la misma expresión 'pérdidas y daños' seguramente implica y se encuentra en el centro de su desarrollo institucional y legal: ¿quién debe pagar por ello y cómo?
El intento de esta publicación no es dar una respuesta, sino resaltar dos enfoques o estilos de gobernanza contrastantes que parecen definir las respuestas actuales a los pagos y financiamiento por pérdidas y daños, incluido el nuevo fondo internacional como su último paso.
*El primero percibe la pérdida y el daño como un problema de gestión que los expertos deben definir y gobernar ('abordar' en lenguaje gerencial).
*El segundo ve en ello un elemento fundamental de justicia para sostener una transición global hacia modos de vida sostenibles.
Estos dos enfoques diferentes pueden afectar las relaciones de crédito y deuda entre los que sufren y los principales contribuyentes a las pérdidas y daños debido a su ethos contrastante y sus diferentes soluciones políticas. Fundamentalmente, estos enfoques no funcionan de forma aislada. En cambio, influyen juntos en los resultados de la gobernanza de pérdidas y daños que pueden tomar muchas formas, incluidas algunas que no son normativas a primera vista, como "planes de trabajo", "redes" o "cámaras de compensación" para el intercambio de conocimientos. Las huellas claras de cada enfoque son difíciles de distinguir de los muchos resultados de los tratados climáticos, pero se pueden extraer de los aportes de las muchas partes interesadas involucradas en el proceso. Sin embargo, a medida que los dos enfoques se entrelazan, prevalece el gerencialismo, al ofrecer solo soluciones parciales, 'nuevas iniciativas' o pequeños avances incrementales, que están fuera del ritmo de las vastas y apremiantes necesidades de los más vulnerables.
Gobernanza gerencial de Pérdidas y Daños
El gerencialismo ha reinado como el estilo clave de gobernanza a lo largo de treinta y dos años de negociaciones sobre pérdidas y daños en los tratados climáticos. Todo comenzó con una propuesta en 1991 de los pequeños estados insulares en desarrollo para crear un fondo de seguros internacional como un 'esquema colectivo de distribución de pérdidas'. Hoy en día, el trabajo sobre pérdidas y daños está dirigido por un "Mecanismo Internacional de Varsovia", coordinado por un Comité Ejecutivo (ExCom), compuesto por funcionarios gubernamentales y expertos designados, cuya tarea desde 2014 ha sido "mejorar el conocimiento de" la gestión de riesgos, 'fortalecer el diálogo y la coordinación' entre las partes interesadas, y 'mejorar la acción y el apoyo' en materia de financiación, tecnología y desarrollo de capacidades. A lo largo de sus 'planes de trabajo', el ExCom ha establecido grupos de expertos y expertas y flujos de trabajo sobre temas de pérdidas y daños, incluidos eventos de evolución lenta, pérdidas no económicas y movilidad humana. Paralelamente a esto, las pérdidas y daños también se bifurcaron en una 'Red de Santiago' para el desarrollo de capacidades y asistencia técnica. Hasta el momento, el trabajo del ExCom se ha centrado principalmente en actividades de 'creación de sentido' y coordinación basadas en temas para comprender y compartir información sobre los diversos tipos de pérdidas y daños y cómo deben abordarse de acuerdo con los aportes de expertos y organizaciones civiles globales. Este proceso aún está en curso y está creciendo con un nuevo plan en desarrollo de cinco años.
Este enfoque refleja lo que Isobel Roele ha encontrado sobre el gerencialismo en la ONU: una forma de poder disciplinario disfrazado de evaluaciones técnicas, procesos transparentes de reporte y verificación de datos, así como acudir a documentos de políticas públicas y otros resultados. Las soluciones gerenciales se presentan como avances incrementales razonables y necesarios del statu quo. Sin embargo, el claro desajuste entre la lentitud de la gobernanza climática de la ONU y el estado actual del clima ya da una pista de su incompatibilidad con los plazos de cualquier transición global compatible con un clima seguro. Al mismo tiempo, las propuestas desde una perspectiva de justicia climática podrían acelerar la cooperación debido a su percepción de equidad, pero son políticamente exigentes, requieren cambios radicales y representan una alta carga económica para los mayores contaminadores.
Sumándose al lento incrementalismo del ExCom y su trabajo, la dimensión de pérdidas y daños como 'gestión de riesgos' muestra los puntos de vista opuestos del gerencialismo y los enfoques de justicia sobre la cuestión de los pagos para soluciones y reparaciones.
Julia Dehm ha mostrado cómo la gestión de riesgos en pérdidas y daños se ha desarrollado a lo largo de los años al cambiar gradualmente la narrativa: los estados vulnerables se han hecho responsables de tomar las medidas necesarias para proteger a sus pueblos, ecosistemas y medios de vida al tener que buscar ellos mismos la financiación de las soluciones, mientras que el apoyo de los estados ricos es insuficiente y está orientado a crear espacios rentables para el sector privado. Por lo tanto, los estados vulnerables deberían asumir una carga financiera para hacer frente a los desastres relacionados con el clima. Una ilustración de la narrativa es lo que propone el Banco Mundial en un folleto exhibido en el sitio web de pérdidas y daños de la ONU: la solución ideada es permitir que los gobiernos y las entidades subnacionales "accedan a los mercados de seguros" a través de una cadena de instrumentos de reaseguro con el Banco, el cual actúa como intermediario entre las 'unidades de gobierno local' inferiores que pagan las primas y las compañías de seguros que eventualmente se beneficiarán del esquema.
El gerencialismo también favorece un cambio de responsabilidad por pérdidas y daños a través de resultados de gobernanza bastante inusuales. Un ejemplo evidente es la página principal del sitio web de la Cámara de Compensación de Fiji para la Transferencia de Riesgos de la CMNUCC, que ofrece un botón de "Encontrar una solución". Después de hacer clic en él, aparece una iniciativa llamada 'RISK TALK': esta es una comunidad de expertos conectados a través de una aplicación privada quienes están disponibles para responder preguntas de los usuarios registrados. RISK TALK fue implementado por InsuResilience, una asociación público-privada que tiene como objetivo inspirar “[…] políticas y acciones para fortalecer la resiliencia y proteger a las poblaciones vulnerables y de bajos ingresos de los impactos de los desastres climáticos mediante el aumento sustancial de financiación del riesgo de desastres y seguros de clima […] como soluciones.” Dado que funcionarias y funcionarios de los países, los administradores locales y las comunidades de los países vulnerables parecen ser los usuarios objetivo, se les pide que se registren y utilicen una aplicación para acceder a las soluciones de seguros 'rentables' que ofrecen las instituciones financieras de desarrollo y las compañías de seguros privadas que son miembros de la iniciativa. Solo el estilo de esta iniciativa muestra cómo el gerencialismo puede convertir la entrada de esquemas de seguros privados en un asunto que, desde una perspectiva basada en la justicia, debería basarse en subvenciones u otras soluciones financieras que eviten aumentar la deuda para subsidiar de facto los mercados de seguros.
Una visión de la justicia climática sobre la financiación de pérdidas y daños
Desde el punto de vista de los enfoques basados en la justicia o la equidad, pérdidas y daños es mucho más que la mercantilización propuesta por los estilos gerenciales. Debería implicar una total aceptación de la responsabilidad, o incluso de la obligación, de parte de los mayores contaminadores históricos. Por lo tanto, bajo el trabajo del ExCom, las organizaciones de la sociedad civil y las investigadoras y los investigadores han estado pidiendo políticas públicas complementarias para implementar formas alternativas de pagos o financiamiento por pérdidas y daños. Un estudio realizado en 2017 evaluó tales políticas y descubrió que confiarían a la financiación de pérdidas y daños flujos más equitativos, sostenidos y predecibles. El estudio analizó varias propuestas innovadoras, como un 'impuesto a las transacciones financieras', un 'impuesto a los pasajeros de líneas aéreas internacionales' o un 'impuesto al carbono de las grandes empresas de combustibles fósiles'. Todas las propuestas apuntaron a políticas fiscales globales que obtienen dinero directamente de los mayores contaminadores para pagar las acciones de pérdidas y daños, incluidas las de gestión de riesgos. Estas soluciones más progresivas que llegaron al proceso ExCom a través de una presentación de información en 2016 hasta ahora claramente no han visto ningún seguimiento en productos o artefactos posteriores. En cambio, el ‘Compendio sobre enfoques integrales de gestión de riesgos’ de 2019 del ExCom dedica solo dos páginas a una sección titulada "enfoques transformacionales", donde estas iniciativas fiscales más progresistas posiblemente podrían haberse presentado.
Gerencialismo obsoleto
Desempacar las dinámicas opuestas de gestión y justicia a pérdidas y daños puede ayudar a comprender algunos desafíos clave para el futuro fondo internacional de pérdidas y daños. Las coaliciones de países vulnerables y otros países en desarrollo han luchado durante mucho tiempo por su creación. Si bien este vehículo nunca será capaz de cubrir la totalidad del financiamiento y la compensación por pérdidas y daños, puede canalizar o experimentar formas de apoyo más equitativas.
Aún así, el gerencialismo parece ineludible también en este contexto. La última Conferencia de las Partes (COP) ha creado un Comité de Transición para determinar la estructura básica de este fondo. Corresponderá, entonces, nuevamente a los burócratas de la ONU, funcionarias estatales y expertos definir su gobernanza institucional y marco regulatorio para la próxima COP. Solo después de eso, seguirá finalmente el abastecimiento y el desembolso de dinero por pérdidas y daños. Esto recuerda al Fondo Verde para el Clima, el fondo climático insignia de la CMNUCC, que también fue concebido por primera vez por una COP y un Comité de Transición: tomó cinco años desde su creación para finalmente aprobar, y ni siquiera implementar, el primer proyecto. Este paralelismo indica que el gradualismo lento de la gobernanza gerencial de la financiación de pérdidas y daños podría dejar a toda la empresa 'fuera de tiempo' para satisfacer de manera significativa las necesidades de aquellos afectados por eventos climáticos destructivos. Sin embargo, no existe un "flujo de trabajo" de gestión de riesgos para eso.