Un paso para adelante y dos para los lados
December 16, 2010
Un análisis de Lili Fuhr e Ingrid Spiller
Hace un año fracasó la cumbre sobre el cambio climático en Copenhague, las negociaciones de la ONU sobre el cambio climático eran ya sólo un puñado de enunciados sin valor. A primera hora del sábado 11 de diciembre por la mañana concluyó en Cancún, México, la primera cumbre mundial sobre el cambio climático después de Copenhague. El resultado –el Acuerdo de Cancún– sorprendió positivamente a muchos observadores, que en medio de la depresión post-Copenhague ya no esperaban arreglo alguno.
Así pues, existe ahora un nuevo texto conjunto que fue aceptado entre grandes aplausos en la sesión plenaria final. Sólo Bolivia protestó hasta el final. Tras varios intentos de mediación, la secretaria de Relaciones Exteriores mexicana, Patricia Espinosa, hizo constar en actas las objeciones que, sin embargo, no impidieron que el documento se aceptara. Este procedimiento resulta único en la historia de la ONU, y seguramente muchos expertos en derecho internacional estudiarán el caso. Bolivia ya anunció que agotará todas las instancias legales para impugnar este precedente. Los demás participantes en la conferencia se sentían tan evidentemente aliviados por el hecho de que se hubiera superado el trauma de Copenhague, que ninguno cuestionó esta forma de proceder.
¿Pero qué es lo que contiene el Acuerdo de Cancún? ¿Se justifica tanto júbilo? ¿O es únicamente la expresión desesperada de un profundo pesimismo que celebra cualquier avance en el proceso multilateral, por pequeño que sea y aun cuando carezca de sustancia? Aquí nos atrevemos a presentar un análisis actual.
El Acuerdo de Cancún: ¿Formalización del Acuerdo de Copenhague o paso previo para un acuerdo internacional justo y vinculante?
La buena noticia: existe un acuerdo. Existe un texto nuevo tanto para el futuro camino de las negociaciones sobre el Protocolo de Kioto (PK), como para la cooperación a largo plazo de acuerdo con el plan de acción de Bali (LCA). Aquí le echamos un vistazo al texto que se refiere al LCA y a las cosas buenas que contiene:
• Se menciona el objetivo de los 2ºC (aun cuando ligeramente atenuado) e incluso se hace la indicación de que se debe reflexionar sobre la posibilidad de restringir el calentamiento de la Tierra a 1.5ºC, realizando una revisión posterior basada en investigaciones científicas sobre el cambio climático. Ésta es ya, y con razón, una clara demanda de los países en vías de desarrollo. La ciencia que estudia el cambio climático documenta esta necesidad.
• Se estableció el llamado Marco de Adaptación de Cancún para impulsar la implementación de medidas de adaptación.
• Se menciona el principio de la responsabilidad histórica de los países industrializados y su contribución al cambio climático. Quizá esto pueda sonar banal, pero estuvo a punto de ser eliminado del texto debido a la insistencia de varios países.
• Establecimiento de un nuevo fondo global para el cambio climático (Green Climate Fund) cuya mesa directiva esté constituida en un 50% por países industrializados y en el otro 50% por países en vías de desarrollo. Este fondo deberá financiar, en una proporción equilibrada, medidas tanto de mitigación como de adaptación, siendo que estas últimas toman en cuenta, sobre todo, una demanda de los países en vías de desarrollo.
• Se hace referencia a la Resolución 10/4 del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, y se reconoce que el cambio climático también viola los derechos humanos.
• En varios pasajes se menciona de manera explícita la equidad de género y los derechos de los pueblos indígenas.
El texto del PK contiene los siguientes elementos positivos:
• Se ha pensado acerca de un segundo período vinculante del Protocolo de Kioto. No obstante, el lenguaje es tan vago que tanto quienes se oponen a él como quienes lo apoyan se ven reflejados en él. En cualquier caso el PK no fue enterrado todavía en Cancún.
• Un acuerdo para establecer 1990 como año base para todos los objetivos de reducción de emisiones para todos los países que firmaron el PK. Hasta ahora habían existido diversos años base, lo cual había provocado gran confusión y había impedido que se compararan los objetivos.
A pesar de todos estos elementos agradables –que quizá nos lleven más o menos a donde todos en realidad pensábamos que ya estábamos hace tres años en Bali (es decir, en proceso hacia un inminente acuerdo vinculante)–, existe más de un gran “pero”. Las carencias son evidentes y sólo permiten una conclusión: sigue faltando la voluntad política para realizar un cambio fundamental. En este sentido no hemos avanzado prácticamente nada desde Copenhague. Más bien seguimos parados en el mismo lugar, y dando pasos para los lados (introducción de opciones de escape, tácticas para retardar los acuerdos, etc.) destruimos los pequeños avances alcanzados. En Cancún no se logró:
• Un acuerdo para objetivos de reducción de emisiones concretos y vinculantes para limitar el calentamiento global a un máximo de 2ºC e incluso de 1.5ºC. Se debilitaron sobre todo los objetivos a largo plazo para 2050. Sin embargo, esto se debe al justificado miedo de los países emergentes grandes de tener que asumir ellos mismos en 2050 una responsabilidad injustamente excesiva, que ahora no aceptan, debido a los insuficientes objetivos de los países industrializados para 2020.
• Se reconoce la brecha entre los objetivos existentes y las necesidades que documenta la ciencia en relación con el cambio climático (Gigatonne Gap), pero se carece de un proceso para eliminarla.
• El llamado para una reducción de emisiones de entre 25 y 40% que se hace a los países industrializados del PK es correcta en la teoría, pero al mismo tiempo carece de validez si pensamos en los países que quieren anular el PK (entre otros, Japón, Canadá y Rusia).
• Confirmaciones concretas de sumas que deberán financiar el nuevo y lucidor Green Climate Fund. Tampoco existen declaraciones acerca de las fuentes de las que deberán salir estos recursos y quién deberá pagar cuánto. Por eso se tiene la justificada preocupación de que se pueda tratar de otro fondo vacío, sin importar qué tan bien luzca la gobernanza al final.
• No se eliminó una gran preocupación de los países en vías de desarrollo. Es cierto que el nuevo Green Climate Fund deberá ser controlado por mitad por países industrializados y en vías de desarrollo, pero el Banco Mundial fungirá en un principio como administrador interino. Después de tres años de actividad se deberá decidir sobre la estructura definitiva de gobernanza con base en un proceso de revisión. Debido a que hasta ahora el Banco Mundial ha logrado exitosamente minar el Fondo de Adaptación activo desde Poznan imponiendo hechos consumados con fondos nuevos propios y a que sigue también sin demostrar de manera alguna que se ha retirado de la política de ajuste estructural y que ha dejado de forzar un camino de industrialización basado en energías fósiles, los países en vías de desarrollo tienen derecho a preguntarse si ésa fue una decisión sabia.
• Debido a la urgencia de las medidas de adaptación a las ya perceptibles consecuencias del cambio climático en muchos lugares del mundo y a los embustes con los recursos autorizados en Copenhague para la Fast Start Finance hasta 2012, resulta escandaloso que tampoco en Cancún se haya tomado una decisión para resolver esta carencia evidente dando pasos concretos.
• Las negociaciones sobre el programa REDD (protección al bosque) dieron un gran paso, pero el texto se debe seguir viendo como una concesión. Siguen sin aclararse, entre otras, la cuestión de la inclusión en el comercio de emisiones, el manejo de actividades subnacionales y el carácter vinculante jurídico de las llamadas salvaguardas.
El proceso no es el problema
La cumbre sobre el cambio climático en Cancún puso de manifiesto que el proceso internacional de negociación no es el problema. La presidencia mexicana alcanzó su objetivo autoimpuesto de volver a echar a andar el proceso multilateral. Aprendió del fiasco de Copenhague y organizó el proceso de manera tan abierta y transparente como fue posible. El texto no fue acordado en los últimos días por una minoría selecta de jefes de Estado y de gobierno en lo oscurito y excluyendo no sólo a la opinión pública; por el contrario, se incluyó también a los países más pobres y, por tanto, a los que más afecta esta cumbre. En Cancún se les permitió participar a todos los ministros, las puertas de los grupos de trabajo estaban abiertas. Esto le cosechó muchas alabanzas justificadas –y en ocasiones incluso largas ovaciones de pie por parte de los delegados– a la presidenta de la COP 16, Patricia Espinosa. Todavía no resulta previsible si la Conferencia en la que se aceptó el texto a pesar del rechazo de Bolivia ha escrito nueva historia en la ONU o si en algún momento se le juzgará como ilegal desde el punto de vista del derecho internacional.
Y sin embargo no tenemos el resultado que necesitamos. Si se les suma y se toman en cuenta las numerosas opciones de escape, los objetivos de reducción de los países del anexo 1 (países industrializados) arrojan una disminución de apenas pocos puntos porcentuales frente a 2020 (algunos dicen que 2%) con 1990 como año base. Esto es catastrófico.
Pero los cambios fundamentales que son necesarios para darle una sacudida a esta situación no pueden lograrse mediante las negociaciones en el marco de la ONU. Éstas únicamente pueden contribuir a poner en evidencia la urgencia de evitar cosas peores y de mantener el proceso en marcha y por buen camino. Sin un proceso multilateral ni siquiera esto sería posible.
Hay mucho más en juego que el clima global
El hecho de que la política para el cambio climático sea más que política ambiental es algo que finalmente ha sido aceptado por una amplia opinión pública. El vínculo entre cambio climático y desarrollo está bien documentado, y se cimenta en el proceso de negociación. Pongamos una vez más sobre la mesa la pregunta de en qué medida se le toma a éste en cuenta a nivel nacional a la hora de diseñar los procesos políticos de decisión e implementación. Pero todavía más importante resulta saber que la rueda que estamos echando a andar es mucho más grande de lo que se ha admitido en las negociaciones. Por eso resulta tan pesada y parece no moverse ni un centímetro.
La política referente al cambio climático es mucho más que Green Economy en el Norte y low-carbon development en el Sur. Lo que se está cuestionando son las bases fundamentales de nuestro sistema social y las relaciones globales de poder. Dentro del sistema no lograremos crear el cambio necesario. Pero todavía no sabemos cómo será el nuevo sistema. ¿Cómo crear prosperidad sin consumir recursos fósiles? ¿Cómo redistribuimos sin crear nuevos perdedores? ¿Qué tipo de economía necesitamos para satisfacer nuestras necesidades, sin vivir más allá de nuestras posibilidades? Y también: ¿qué podemos esperar y cómo superamos nuestro miedo? ¿Qué tenemos que hacer?
La respuesta es sencilla: todo. Tenemos que echar a andar todo y a todos. Las estrategias deben ser numerosas, variadas y efectivas. Y, sobre todo, deben atacar los cimientos del problema. Todas las estrategias desarrolladas hasta ahora de dar pequeños pasos de negociación no han sido suficientes, también eso nos lo enseña el resultado de Cancún. La voluntad política para hacer cambios no surge de la noche a la mañana y, sobre todo, no surge sola. Aquí se requiere la acción de la sociedad civil, tanto con propuestas de reformas dentro de las negociaciones como con una protesta radical.
En México no se logró vincular estos procesos “interno” y “externo”. En los foros paralelos de la sociedad civil, por fuera del proceso oficial de negociación, se ejercía una justificada crítica fundamental y radical al régimen del clima y sus mecanismos inmanentes al mercado, pero sin caminos de acción concretos y, por ello, moviéndose al borde de la irrelevancia. Por otro lado, las ONGs que participan de cerca del proceso de negociación corren el peligro de verse atrapadas en la dinámica de negociación y de perder su función de “perro guardián”. Es necesario, por tanto, vincular ambas estrategias.
¿Qué podemos esperar de la COP 17?
Tampoco es de esperar que la cumbre para el cambio climático en Durban (Sudáfrica) en 2011 dé como resultado el acuerdo justo, ambicioso y legalmente vinculante que necesitamos. Para ello es demasiado grande el problema al que nos enfrentamos. Pero en el mejor de los casos Durban puede y debe brindar un acuerdo legalmente vinculante que sea lo suficientemente amplio y fuerte para impulsar el cambio de rumbo global, y que contenga mecanismos y elementos que permitan mejoras constantes en el sentido de un proceso iterativo. Estas mejoras desde luego serán necesarias, pero ¿bastarán?
El tiempo se nos está acabando. Las emisiones globales deberán rebasar en breve su punto culminante y, después, reducirse rápidamente. Pero esto sólo será posible si un próximo acuerdo sobre el cambio climático contiene un núcleo de principios y si no traspasa ciertos límites. Entre ellos se encuentran:
• Nada de concesiones dudosas: el mundo no puede ser rehén de un único país. La protección del clima no es factible sin Estados Unidos. ¿Pero qué hacer cuando precisamente el país que tiene la mayor responsabilidad no tiene capacidad de acción política y por el momento no quiere ratificar ningún acuerdo? El proceso se debe configurar de tal manera que una participación posterior de Estados Unidos sea posible en cualquier caso. Pero, al mismo tiempo, no debe haber concesiones dudosas frente a Estados Unidos respecto a las cuestiones básicas y los principios.
• Repartición justa de cargas: aun cuando por el momento nos encontramos de facto en un Bottom-Up Pledge & Review System (cada uno pone sobre la mesa lo que quiere y tiene), que sólo nos proporciona el denominador común más pequeño posible, el punto es seguir reconociendo que el reto es global y seguir actuando para que las contribuciones a la protección del clima en total le hagan justicia a la dimensión del problema y que sean también transparentes e incluyan obligaciones comparablemente justas para todos. Sólo habrá cooperación y confianza de parte de los países emergentes y en vías de desarrollo si los viejos países industrializados asumen su responsabilidad histórica y se ponen al frente. Para ello resulta clave, entre otras cosas, un segundo período vinculante del Protocolo de Kioto, que es precisamente lo que por ahora están tratando de evitar activamente países como Japón, Rusia y Canadá.
• Cumplir las promesas, facilitar los recursos económicos: 30 mil millones de dólares hasta 2012 y 100 mil millones de dólares anuales hasta 2020 prometieron los países industrializados en Copenhague. De ese dinero no se ha puesto casi nada a disposición hasta ahora. Y lo que se ha puesto a disposición frecuentemente son sólo fondos reetiquetados. Precisamente para la adaptación a las inevitables consecuencias del cambio climático se dispone únicamente de sumas mínimas. También aquí queda claro que el problema no es la falta de recursos. Y esto lo mostró no sólo la crisis financiera. Con fuentes innovadoras de financiamiento como la subasta de derechos de emisiones, los impuestos al tráfico aéreo o marítimo o la introducción de un impuesto internacional por transacciones financieras se podrían movilizar mucho más de 100 mil millones de dólares anuales. Además se deben reducir las subvenciones que dañan al clima. Es decir que el problema no es tanto el monto. Más bien es la falta de voluntad política la que tiene que ver con que precisamente “no sólo” se trate del clima, sino de un cambio fundamental de la economía global y también de la redistribución del poder económico en el mundo. Esto representa una gran oportunidad para los pobres de este planeta… pero también un gran peligro para los ricos y poderosos, que harán todo lo necesario para conservar sus posiciones de poder.
• Exigir normas y principios, evitar falsas soluciones: el reto cuantitativo es enorme. Pero al mismo tiempo no debemos olvidar nunca que el dinero solo no resolverá el problema, sino que incluso puede crear nuevos problemas si se le utiliza mal. El financiamiento para el cambio climático no se lleva a cabo en un espacio sin normas ni legislación. Las convenciones sobre los derechos humanos, el derecho ambiental internacional y los estándares vigentes del financiamiento para el desarrollo deben ser tomados en cuenta en los nuevos instrumentos de financiamiento para el cambio climático. Por otro lado, las inversiones equivocadas –por ejemplo, en energía atómica, megapresas y agricultura transgénica– no deben tener cabida en esos instrumentos de financiamiento. Greening the economy es también una cuestión de principios. Estos serán, entre otros, los temas a tratar en la Conferencia en Río 2012.
¿Qué papel tiene la sociedad civil?
Los grupos de la sociedad civil cumplen una importante función en las negociaciones sobre el cambio climático. Ellos se encargan de que haya transparencia y, cumpliendo una función de “perro guardián”, vigilan los actos de sus gobiernos. Sin su participación –que, de por sí, con frecuencia es bastante escasa y quizá sea incluso obstaculizada de manera consciente– sería muy grande el peligro de que aquéllos que quieren impedir y bloquear el proceso, así como los escépticos, lo echaran todo por la borda. A diferencia de lo sucedido en otras conferencias sobre el cambio climático, en México la participación en el proceso de negociaciones se dificultó mediante la división espacial. Los stands informativos y los espacios para los eventos parallelos (side events) estaban aproximadamente a 8 km de distancia de las salas donde se llevaban a cabo las negociaciones oficiales y de las oficinas de las delegaciones. Es decir, que era necesario recorrer grandes distancias en autobús si se que quería estar en ambos lugares.
Pero otra función importante e imprescindible de la sociedad civil radica también en cambiar las condiciones marco nacionales, para de esta manera crear las condiciones para un acuerdo internacional ambicioso, justo y vinculante. Los insuficientes progresos en las negociaciones muestran, lamentablemente, cuán poco se ha avanzado en este sentido.
La sociedad civil a nivel global debe entonces preguntarse, ahora más que nunca, cuántos recursos (financieros, de personal, de tiempo) invierte en el proceso de negociación propiamente dicho y cuántos en la modificación de las condiciones marco a nivel nacional (e individual). En realidad, esto debería haber quedado claro a más tardar desde Copenhague. Pero en estos últimos meses no se ha notado tan claramente como sería necesario el cambio de rumbo a nivel de las ONGs.
“Cancún no puede ser un segundo Copenhague”, se escuchó con frecuencia en las últimas semanas. Esto también se puede decir, por supuesto, de la próxima cumbre para el cambio climático en Durban, Sudáfrica. Pero no repetir Copenhague significa también que deberá ser posible conjuntar las fuerzas de la sociedad civil de manera que, por un lado, existan la movilización y la resistencia externas y, por otro, una intensa observación y una función de “perro guardián” internas, para que ambas puedan engranarse. Sin negociaciones multilaterales sobre el cambio climático no será posible cumplir el objetivo de 1.5ºC. Pero sin esfuerzos masivos para inducir cambios fundamentales a nivel nacional y local, necesarios para crear la voluntad política y proporcionarles sustancia a las negociaciones, incluso el mejor proceso carece de valor.
Lili Fuhr dirige el Departamento de Política Ambiental Internacional de la Fundación Heinrich Böll en Berlín.
Ingrid Spiller es representante de la Oficina Regional Centroamérica-México-Caribe, con sede en México.