Si bien el Paquete de Katowice para el cambio climático significó un leve progreso, la COP 24 (Conferencia sobre el cambio climático) no logró avanzar en temas fundamentales: aumentar las contribuciones nacionales, exigir el cumplimiento de los derechos humanos y asegurar apoyo para los países en desarrollo.
El Paquete de Katowice para el cambio climático, una compilación de documentos del Libro de Reglas de París (no incluye reglas para el comercio del carbono), fue acordado en la COP 24 junto a otras decisiones y puntos de acción que aportaron escaso progreso en áreas específicas tales como finanzas, género y pueblos indígenas. En líneas generales, la COP 24 fracasó en los temas más importantes, tales como aumentar las ambiciones de las contribuciones nacionales, añadir el respeto por los derechos humanos al Libro de Reglas de París, y asegurar que los países en desarrollo cuenten con apoyo justo y confiable que los ayude en su lucha contra el calentamiento global y sus consecuencias.
Este análisis detallado
- informa sobre lo sucedido durante las dos semanas de negociaciones,
- evalúa el contenido del Paquete de Katowice para el clima,
- revela otras decisiones y temas de la agenda COP24,
- brinda un resumen de las acciones y eventos realizados al margen de la conferencia oficial,
- describe la totalidad de la conferencia desde la perspectiva de los anfitriones polacos,
- y se pregunta lo que ocurrirá en el futuro.
Grandes expectativas para grandes ambiciones
El Informe especial sobre calentamiento global de 1,5ºC, publicado el 8 de octubre por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), el organismo de las Naciones Unidas que evalúa la ciencia relacionada con el cambio climático, hizo sonar una alarma de último minuto para intentar salvar al mundo.
Sus mensajes claves son inexorables: limitar el aumento de la temperatura a 1,5ºC es factible sólo si las emisiones de carbono se reducen a la mitad para el año 2030 (faltan tan sólo 11 once años) y si se logran disminuir hasta “cero neto” en 2050. Para lograr semejante reducción radical de las emisiones será necesario impulsar transformaciones gigantescas de los sistemas de energía global y transporte, y aumentar nuestros esfuerzos de protección y restauración de los ecosistemas naturales.
Previo al comienzo de la 24º Conferencia de las Partes (COP 24) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se respiraba un gran optimismo entre los más de 22.000 participantes de la cumbre que empezó el 2 de diciembre, casi tres años después de la aprobación del Acuerdo de París. La sede de la cumbre fue la ciudad polaca de Katowice, un bastión de la industria del carbón. Había muchas expectativas de poder aumentar las ambiciones de reducción de las emisiones para todos los países y asegurar mayor apoyo financiero para ayudar a los países en desarrollo a que cumplan sus promesas de reducción de emisiones.
Un retroceso precipitado – y dramático – de los objetivos climáticos
Lo que debía haber sido un acto rutinario de aprobación de un documento por parte de un organismo subsidiario (Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico o SBSTA, por sus siglas en inglés) – que se encargó de compilar los estudios científicos publicados 2018, incluyendo el informe del IPCC –, se convirtió en un pequeño melodrama a mitad de camino de la sesión plenaria del 8 de diciembre. El documento meramente incluyó las palabras “tomó nota” del informe del IPCC pero las Maldivas, hablando en representación de los 44 miembros de la Alianza de Pequeños Estados Insulares (AOSIS), uno de los países más vulnerables al cambio climático, propuso utilizar la palabra “bienvenida” al informe. Recibieron el apoyo de casi todas las naciones del mundo.
Por su parte, Estados Unidos no brindó su apoyo y afirmó: “Como ya declaró Estados Unidos en el plenario del IPCC del 6 de octubre, la aceptación del informe y la aprobación del Resumen para responsables de políticas del IPCC no implica el apoyo a los hallazgos específicos del informe ni los contenidos subyacentes por parte de los Estados Unidos”. Kuwait, la Federación Rusa y Arabia Saudita rápidamente se alinearon con los Estados Unidos. Arabia Saudita y algunos de sus socios exportadores de petróleo también se habían esforzado por minimizar las conclusiones del informe del IPCC en la sesión de octubre, e incluso intentaron eliminar toda mención del Acuerdo de París.
El plenario fue suspendido abruptamente, y después de más de una hora de discusiones se rechazó firmemente la frase de compromiso: “damos la bienvenida al esfuerzo de los expertos del IPCC. Según las reglas de las Naciones Unidas, al no haber consenso, el documento fue desechado.
Una semana más tarde, la decisión final de la COP halló un lenguaje de compromiso que “Da la bienvenida a la conclusión en tiempo debido” del informe e “Invita a las partes a hacer uso” de su información. Pero el enfrentamiento sentó el tono del resto de las conversaciones.
¿Qué sucedió en la COP 24?
Semana 1: las charlas técnicas revelan divisiones de larga data, sin consenso
La primera semana de las negociaciones de Katowice no produjeron evidencias de consenso sobre ninguno de los elementos del Programa de Trabajo del Acuerdo de París. Los países miembro participantes, tanto desarrollados como en vías de desarrollo, persistieron en sus posturas de larga data y diferentes interpretaciones del Acuerdo de París. Durante años, estas posiciones se centraron en el alcance, la diferenciación y el financiamiento. Con respecto al alcance, las disidencias se centraban en si las CDN deberían limitarse sólo a la mitigación o, en cambio, si deberían enfocarse en todos los elementos potenciales de las CDN (mitigación, adaptación y medios de implementación).
En cuanto a la diferenciación: las preguntas giraron en torno a si se deberían aplicar las mismas directrices con cierta flexibilidad o se deberían crear diferentes directrices para los países desarrollados y los países en desarrollo. Y en cuanto al financiamiento, los países en desarrollos exigieron garantías de que los países desarrollados brinden de manera voluntaria y sincera información detallada, a nivel cuantitativo y cualitativo, sobre las finanzas públicas (por adelantado, y luego de ser provista) para mejorar la previsibilidad y rendición de cuentas.
Semana 2: las charlas ministeriales pasan a desarrollarse a puertas cerradas
El lunes de la segunda semana, las conversaciones se empezaron a realizar a puertas cerradas entre pares de ministros (uno de un país desarrollado, y otro de uno en desarrollo) bajo la tutela del presidente de la COP 24, Michal Kurtyka, y del Secretario General de las Naciones Unidas, António Guterres, quienes realizaron tres viajes a la COP, con el objetivo de obtener un consenso para cada ítem del Libro de Reglas. Debida a la escasa información disponible y a los rumores de caos, en un momento se pensó que las negociaciones iban a fracasar, como ocurrió en la COP 15 de Copenhague en 2009.
Viernes 14 de diciembre: el día en el que el tiempo se detuvo
El 14 de diciembre fue el último día de la COP 24, y el plenario de cierre estaba programado para las 12 del mediodía. Ya finalizaba el día jueves cuando comenzaron a circular nuevos textos en la mayoría de los ítems, pero quedaba claro que los delegados no contarían con tiempo suficiente para examinar los documentos antes del plenario. Y así, el plenario se pospuso para más tarde ese mismo día, luego más tarde aún, y luego para las 4am de la madrugada del sábado, y finalmente a las 10am. Pero no se trataba simplemente de tener más tiempo para revisar los documentos, había un problema.
El problema giraba en torno al Artículo 6 del Acuerdo de París, las reglas sobre los enfoques voluntarios de cooperación entre los países para la implementación de sus CDN – mercados de carbono. En un sistema internacional de comercio de carbono un país – o un productor de combustible fósil o una compañía de aviación –con demasiadas emisiones puede “compensarlas” con las de un país con menos emisiones. El Artículo 6, en realidad, no emplea el término “mercados”, sino “transferencias internacionales de resultados de mitigación”, y un “Mecanismo de desarrollo sustentable” en reemplazo del Mecanismo de Desarrollo Limpio según el Protocolo de Kioto, ampliamente considerado un fracaso a la hora de proveer una mitigación adicional. También incluye un programa para el desarrollo de enfoques basados en reglas que no sean de mercado.
A lo largo del año, Brasil en particular había estado intentando debilitar el conjunto de reglas de contabilización de los créditos de carbono, lo que podría dar como resultado una situación en la que un país podría contabilizar sus reducciones de emisiones en otro lugar y aplicarlas a sus objetivos propios, incluso si ese otro país ya hubiese reclamado esos créditos para sí. Brasil se negó a llegar a una solución de compromiso en este tema (conocido como “doble contabilización”) al oponerse a las reglas de aplicación de los “ajustes correspondientes” (un procedimiento de contabilización en el que un país que transfiere sus reducciones de emisiones a otro país o entidad puede también sumar esas mismas reducciones a la sumatoria de sus propias emisiones, para asegurar una certera transferencia neta de resultados de mitigación) sobre los créditos transferidos. Muchos partes y la mayoría de los observadores definen la “doble contabilización”, simplemente, como una estafa.
Sábado 15 de diciembre: se adopta el Libro de Reglas pero se pospone un tema clave
Para la media tarde del sábado, quedaba claro que no se llegaría a un consenso sobre el Artículo 6 – Brasil no aceptaría una solución de compromiso. En un documento de una sola página se le solicita al organismo subsidiario que continúe considerando el tema en la siguiente reunión en junio.
Con este importante atolladero resuelto y con el potencial colapso de las negociaciones ya descartado, el sábado a las 7.30pm el presidente de la COP les presentó a los delegados una compilación de documentos del Libro de Reglas de París – sin reglas sobre el comercio de carbono. El plenario se cerró finalmente a las 9.30pm, se aprobó el Libro de Reglas, ahora conocido como Paquete de Katowice para el Clima, y se cerró la COP 24 a las 12:36am de la madrugada del domingo.
Contenidos del Paquete de Katowice para el clima
La compilación de las decisiones, de 133 páginas, que será publicada oficialmente este mes bajo el título de Paquete de Katowice para el clima, cubre cada uno de los elementos del Programa de Trabajo del Acuerdo de París. A continuación se presentan algunos de dichos elementos.
Guía de las contribuciones determinadas a nivel nacional (CDN)
La discusión en curso entre los países desarrollados y los países en desarrollo sobre el alcance de las CDN a las que se hace referencia anteriormente en este texto – sobre si debe ser restringido (sólo mitigación) y amplio (también adaptación, apoyo y capacidad de construcción) ha finalizado, al menos hasta 2024. El alcance fue limitado a la mitigación. Aunque la decisión realmente “enfatiza que las directrices de información… no perjudican la inclusión de otros componentes que no sean de mitigación con respecto a las contribuciones determinadas a nivel nacional…”. Esto significa una gran victoria para los países desarrollados, y fue línea roja de larga data para los Estados Unidos.
No obstante, existe el peligro de que un régimen CDN centrado en la mitigación ponga aún más en segundo plano temas como la adaptación, el financiamiento, la transferencia de tecnología y la capacidad de construcción de los países en desarrollo. Los participantes, sin embargo, decidieron “seguir considerando otros aspectos de las directrices” de las CDN en 2024, creando una oportunidad para reevaluar estos asuntos en la agenda en una segunda ronda de discusiones sobre las CDN.
Balance mundial
Un elemento clave del Acuerdo de París es el Balance Mundial, una evaluación quinquenal sobre si los países en conjunto están bien encaminados para alcanzar los objetivos del Acuerdo de París para limitar el calentamiento global. El Libro de Reglas sostiene que este proceso de evaluación se basará en el principio de “equidad y utilizará los mejores métodos científicos disponibles”. Pero no explica específicamente cómo se utilizarán estos datos ni si los resultados del Balance ayudarán a aumentar las metas de reducción de emisiones.
Este aspecto genera preocupaciones ya que si bien el Libro de Reglas nos ayudará a evaluar si nuestro accionar climático es suficiente, no ofrece ninguna receta para solucionar problemas. De esta manera, estaremos corriendo el riesgo de no abordar uno de los temas más importantes del Acuerdo de París: que los países no están obligados a cumplir sus promesas sobre el clima para que estén alineados con los objetivos generales. Será esencial implementar una revisión quinquenal que sea ambiciosa, exitosa y prescriptiva para que todo el mundo esté ubicado en el buen camino.
Marco de transparencia
Uno de los objetivos de las conversaciones de Katowice fue desarrollar un conjunto de formatos y cronogramas para que los países informen sobre su progreso en las políticas climáticas.
Las nuevas reglas permiten cierto grado de flexibilidad para los países más vulnerables, que no están obligados a presentar compromisos climáticos cuantificados ni informes de transparencia regularmente. A partir de 2024, todos los demás países deberán informar sobre sus acciones climáticas cada dos años.
Financiamiento climático
Varios obstáculos relacionados con el financiamiento climático estuvieron entre los últimos en ser resueltos en la COP 24, hecho que suele ocurrir en las cumbres climáticas. Esto es una prueba más de que la confianza, la buena voluntad, la ambición del paquete general y los esfuerzos colaborativos dependen de las señales que transmitan los países desarrollados. En otras palabras, si están dispuestos a cumplir su parte del acuerdo y proveer apoyo financiero adecuado, responsable y previsible a los países en desarrollo, de acuerdo con las obligaciones a largo plazo acordadas en el CNMUCC y de forma tal que demuestre su apoyo a la implementación del Acuerdo de París. Los objetivos de los países en desarrollo relacionados con los compromisos de las CDN, y su voluntad de aumentar sus ambiciones de reducción de emisiones, dependen de ello, del mismo modo en que muchas CDN están supeditadas al financiamiento adicional provisto por los países desarrollados.
Pero la COP 24 no logró emitir estas señales positivas. Fueron en vano los esfuerzos de los países en desarrollo para concluir las conversaciones de Katowice con un paquete integral de financiamiento climático que incluyera la realización de un informe de provisión de financiación pública que fuese indicativo y se entregue por adelantado (ex ante) y la elaboración de un procedimiento claro que asegure, como indica el Libro de Reglas de París, la entrega de información sobre financiamiento climático brindado (ex post) los países desarrollados en los dos últimos años.
También fracasaron los intentos de los países en desarrollo de asegurarse un claro compromiso de financiamiento que sumara nuevos y adicionales fuentes de financiación, además de la ayuda oficial para el desarrollo. Tampoco lograron que se brindara financiamiento en caso de pérdida y daños, que los países desarrollados utilicen los mismos esquemas temporales para la publicación de informes, que se utilice una definición más acotada sobre la información del financiamiento climático para poder, por ejemplo, excluir extensos préstamos comerciales, garantías de crédito de exportación, o esfuerzos no financieros tales como la capacidad de construcción o la transferencia tecnológica, y que la información sobre el subsidio equivalente de todo el financiamiento provisto sea obligatorio y no voluntario.
En resumen, las pautas aprobadas sobre financiamiento en un período de dos años, incluidas en el marco de transparencia del Paquete de Katowice para el clima, para los países desarrollados dejan demasiada libertad de interpretación al concepto de financiación “nueva y adicional”. Es decir, cada país puede interpretar a su gusto las exigencias ya que no existe una definición adoptada en conjunto, y tienen libertad casi ilimitada de incluir un conjunto de flujos financieros e incluso esfuerzos no financieros relacionados a la ayuda financiera otorgada, limitando así la comparabilidad del financiamiento que han ofrecido.
Por su parte, los países en desarrollo, que esperaban obtener mejores resultados, lograron obtener algunas modestas victorias, mayormente de naturaleza procesal. Aunque no habrá una referencia cruzada de la información sobre el financiamiento provisto por adelantado con los flujos financieros reales que asegure una rendición de cuentas, al menos los países desarrollados tendrán que brindar información sobre financiación prevista para el futuro a partir de 2020, y la misma será recogida por el Secretariado de la UNFCCC en un nuevo portal web de acceso público, y será analizada en talleres bienales y en diálogos de nivel ministerial; el comienzo de estos encuentros está programado para 2021. Estas características procesales sirven como continuidad de facto del programa de financiación de largo plazo ligado al compromiso de los países desarrollados desde Copenhague en 2009 de otorgar 100.000 millones de dólares por año hasta el 2020, y que concluirá formalmente a fines de ese mismo año.
Mientras que las decisiones que acompañan al Acuerdo de París estipulaban que este monto debía servir como una ayuda básica que tendría que incrementar a una cifra superior que acordada colectivamente hasta más tardar el 2025, los países en desarrollo intentaron en Katowice que este proceso para determinar la nueva meta de financiación comenzara cuanto antes. Finalmente lograron adelantarla para la COP26 de 2020. El objetivo de este esfuerzo fue evitar que el nuevo objetivo de financiación climática fuera un monto dispuesto al azar por los países desarrollados (como fue el caso en Copenhague), y no uno que se decide a través de la deliberación conjunta y la evaluación de las necesidades de los países en desarrollo.
Derechos humanos
Una de las victorias más significativas del Acuerdo de París fue la inclusión del lenguaje de los derechos humanos en su Preámbulo, aunque dicho lenguaje no estaba sustentado por ninguno de los artículos del Acuerdo.
Con vistas a la COP 24, una amplia coalición de representantes de la sociedad civil y un grupo de países tenían la esperanza de que un esfuerzo conjunto sumado a la llegada a tiempo del 70 aniversario de la Declaración de la Declaración Universal de los Derechos Humanos bastaría para anclar firmemente algunas de las referencias a los derechos humanos en el Preámbulo en el Libro de Reglas de París bajo el cual opera el Acuerdo de París. Se trata de “Ocho Grandes” derechos – la disminución de la pobreza, los derechos de los pueblos indígenas, la participación pública, la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer, la seguridad alimenticia, una transición justa para los trabajadores y trabajo decente, la justicia intergeneracional y la integridad del ecosistema.
A medida que progresaban las negociaciones, el lenguaje específico relacionados a los derechos humanos fue desapareciendo de los textos de las directrices CDN, adaptación y monitoreo y mejoramiento del esquema de transparencia y del Balance Mundial. Los esfuerzos para referenciar el Preámbulo en estos documentos y proveer una base para mayores compromisos, también fracasaron. Así, la compilación de decisiones, de 133 páginas, no contiene una sola referencia explícita a los derechos humanos. Los miembros de la sociedad civil que hicieron hincapié en la importancia de los derechos humanos con muchas acciones coloridas y creativas en el centro de conferencias, criticaron los resultados de Katowice por ser incompatible con el Acuerdo de París, que había prometido proteger, respetar y considerar los derechos humanos en las acciones climáticas. El Paquete aprobado ofrece pocas directrices que tengan en cuenta el bienestar del pueblo y sus derechos para que los países en conjunto puedan cumplir los compromisos acordados en París.
¿Qué sucedió? Algunos países, principalmente los desarrollados, se han opuesto a plasmar en el lenguaje de los documentos conceptos que garanticen el cumplimiento de los derechos humanos desde el Acuerdo de París, y debido a esto este lenguaje sólo existe en el Preámbulo. Para otros países, principalmente en desarrollo, el lenguaje de los derechos humanos entra en conflicto con la soberanía nacional.
¿Qué más sucedió en la COP 24?
Compromisos financieros en Katowice
Un tema que generó largas discusiones en la COP24 fue la pregunta de si los países desarrollados se encontraban en buen camino a cumplir sus compromisos de largo plazo gracias a la publicación de dos nuevos informes sobre financiamiento climático: la Evaluación Bienal del Comité Permanente sobre Financiamiento, y un informe de la OECD sobre los flujos públicos. Mientras que ambos hallaron que los flujos se incrementaron durante el período 2013-2017, las críticas se centraron en los métodos de contabilización ya que esa información cuantitativa cuenta sólo parte de la historia del financiamiento climático. También se concluyó que la calidad del financiamiento climático provisto tiene que mejorar significativamente. El encuentro de Financiamiento Climático de Alto Nivel Ministerial, llevado a cabo durante la COP, podría haber sido una buena oportunidad de incrementar las demandas de financiamiento climático, pero no se pudo concretar.
El Green Climate Fund (GCF, o Fondo Verde del Clima), el principal fondo multilateral regulado por un mecanismo financiero del Acuerdo de París — la principal ayuda para los países en desarrollo para puedan implementar sus CDN — se encuentran ahora en su etapa de primer reaprovisionamiento. Aunque obtuvo algunos importantes compromisos por parte de Alemania y Noruega, que prometieron duplicar sus colaboraciones previas, la mayoría de los países desarrollados se quedó en los márgenes, esperando ver las reformas de gobierno en el GCF antes de comprometerse a otorgar fondos adicionales.
El Fondo de Adaptación del Protocolo de Tokio, ahora confirmado en Katowice por cumplir con el Acuerdo de París a partir de 2019, recibió compromisos por casi US$129 millones en sus esfuerzos para recaudar fondos para mantenerse a flote, y se encuentra a salvo por otro año. Aunque son bienvenidos, dichos compromisos no representan un esfuerzo financiero colectivo por parte de los países desarrollados, que ciertamente tuvieron un impacto en el resto de las negociaciones de la COP 24.
Llamado a la acción de Talanoa
El Acuerdo de París y las Decisiones le dieron a la COP la misión de convocar un Diálogo de facilitación, una prueba de funcionamiento del Balance Mundial que todos los países deben efectuar cada cinco años desde 2023 para evaluar y aumentar sus contribuciones determinadas a nivel nacional (CDN) e impulsar el progreso global en el cumplimiento de las metas del Acuerdo de París.
El diálogo facilitador fue renombrado Diálogo de Talanoa por Fiji, que presidió la COP el año pasado, derivado de “tala”, que significa “hablar o contar cuentos”, y “noa”, que significa “ocultamiento cero o negativo”. Lanzado en enero de 2018 bajo el liderazgo de Fiji y Polonia, el diálogo fue estructurado alrededor de tres temas: ¿En qué punto estamos? ¿Hacia dónde queremos ir? y ¿Cómo llegamos allí?. Se recibieron unas 220 propuestas, mayormente de partes no interesadas. El 23 de abril se publicó un Repaso de propuestas, un Resumen de la fase preparatoria se lanzó el 19 de noviembre, y una conclusión de la fase preparatoria el 6 de diciembre.
En la fase política realizada el 11 de diciembre, representantes de alto rango y ministros realizaron un inventario de los esfuerzos colectivos de las diferentes partes. Durante el siguiente encuentro, el día de cierre, se emitió un resumen de mensajes clave, el Llamado a la Acción de Talanoa.
Aunque suene triste decirlo, no existen caminos específicos para las metas del Llamado a la Acción de Talanoa. Incluso más decepcionante es el hecho de que la decisión de la COP 24 meramente “toma nota del resultado, contribuciones e impresiones del Diálogo de Talanoa” e “invita a las Partes a considerar(los) al preparar sus contribuciones determinadas a nivel nacional…” Una conclusión débil para un proceso en el cual se habían depositado grandes expectativas.
High Ambition Coalition
La High Ambition Coalition (HAC), compuesta por países que jugaron un rol decisivo en la adopción del Acuerdo de París, volvió a establecerse sobre el final de la COP 24. Reunidos en el pabellón europeo el 12 de diciembre, los ministros de Medio Ambiente de la Argentina, Canadá, Colombia, Dinamarca, la Unión Europea, Etiopía, Alemania, Granada, las Islas Marshall, Noruega y Suiza (Estados Unidos, ex miembro de la Coalición, no estaba presente, pero esto no fue ninguna sorpresa), dijeron que no era aceptable partir de Katowice sin una decisión que diera la bienvenida al informe IPCC 1.5 y sin una decisión sobre el Diálogo de Talanoa.
La Declaración sobre la expansión de las metas climáticas, emitida por la HAC, aclara su decisión de reafirmar su objetivo para 2020, de acuerdo con la meta de temperatura a largo plazo establecida en el Acuerdo de París, a través del incremento de los compromisos climáticos y la acción a corto plazo, y por medio de estrategias de emisión de largo plazo.
Geoingeniería: llegó para quedarse pero aún con poca implementación
Dos meses después de la divulgación del Special Report on Global Warming of 1.5°C (Informe Especial sobre calentamiento global de 1,5ºC) del IPCC, los defensores de la geoingeniería en la COP 24 vieron su oportunidad de promover la implementación de un paquete de tecnologías que ayuden a solucionar los problemas del cambio climático. La captura y el almacenamiento del carbón (CCS) y las tecnologías relacionadas con la “emisión negativa” o la “eliminación del carbono”, tales como la bioenergía con captura y almacenamiento de carbono (BECCS) y la captura directa de aire con almacenamiento de carbono (DACCS) fueron ampliamente tratados en numerosos eventos paralelos y fuera del encuentro (incluyendo los organizados por instituciones gubernamentales y de investigación de Polonia), todos acompañados por espléndidas presentaciones y folletos muy bien presentados.
Una nueva vuelta de tuerca en las presentaciones de tecnología en Katowice, fue la presentación de la tecnología de captura y utilización de carbono (CCU) en estos debates: representantes de la Agencia Internacional de la Energía, el Banco Mundial, la Comisión Europea, los gobiernos de Gran Bretaña y de Polonia y muchos otros se hicieron eco del pedido de inversiones en tecnologías CCU para producir productos tales como combustibles y plásticos – y así proveer nuevos subsidios para la industria de los combustibles fósiles sin ningún efecto positivo sobre el clima.
En cuanto a la Gestión o Modificación de la Radiación Solar (SRM, por sus siglas en inglés), varios investigadores importantes (incluyendo a David Keith, de la Universidad de Harvard, el niño mimado de los medios) recorrieron los pasillos de la COP 24, hablaron en eventos paralelos, fueron recibidos con brazos abiertos en el nodo de negocios de la Asociación Internacional de Comercio de Emisiones (IETA, International Emissions Trading Association), y procuraron debatir con la sociedad civil para ejercer influencia en la formulación de posiciones específicas de aquellos que aún no han hecho pública su posición.
El renovado lanzamiento del HOME Manifesto (firmado ahora por cerca de 200 grupos) a tan sólo pocas semanas antes de la COP 24 fue entonces tan oportuno como la presentación preliminar de un nueva y revolucionaria investigación realizada por Carroll Muffett del Center for International Environmental Law (CIEL, Centro para la investigación del medio ambiente). Combustible al fuego (Fuel to the Fire), un informe a ser lanzado a comienzos de 2019, investiga los comienzos y el rol actual, a menudo sorprendente, de la industria de los combustibles fósiles en el desarrollo, patentamiento y promoción de tecnologías clave de la geoingeniería. El informe examina cómo las estrategias más profusamente promovidas para la Eliminación del Dióxido de Carbono y el Manejo de la Radiación Solar dependen de la producción y combustión de combustibles que generan altas emisiones de carbono para su viabilidad.
El trabajo analiza cómo el supuesto futuro prometedor de la geoingeniería ya está siendo utilizado como argumento por los productores más importantes de combustibles fósiles para justificar el uso y producción constante del petróleo, gas y carbón por las próximas décadas. Además, expone el profundo contraste entre la emergente narrativa de que la geoingeniería es un complemento moralmente necesario para la acción climática, y los argumentos comerciales de algunos de sus principales promotores de que la geoingeniería es simplemente una manera de evitar o reducir la necesidad de un verdadero cambio sistémico – incluso cuando la ciencia y la tecnología convergen y demuestran la creciente necesidad de un cambio de paradigma.
Finalmente, destaca la creciente incoherencia de luchar para obtener mayor confianza en técnicas de geoingeniería especulativas y riesgosas, considerándolas críticas para los derechos humanos mientras se ignoran los serios riesgos para los derechos humanos que estas mismas tecnologías presentan para la generación presente y las que están por venir.
La geoingeniería – ya no puede negarse – ha tomado un rol central en el debate climático y está aquí para quedarse. Pero el resultado de ese debate dista de ser claro. Mientras que algunos han argumentado a favor de la inclusión de al menos la Eliminación del Dióxido de Carbono (EDC) en el proceso de la CMNUCC a lo largo del año pasado (por ejemplo, a través del Diálogo de Talanoa, el Balance Mundial , o la actualización de las CDN – ver nueva Analítica climática / Presentación C2G2, el éxito de estos esfuerzos parece ser muy limitado: la EDC aún no está incluida en la agenda oficial de negociaciones. Aunque algunos aspectos de esta tecnología tienen potencial para poder ingresar al proceso de la CMNUCC, la voluntad política de los gobiernos parece no existir aún.
Por último, muy pocos países han pedido que se realicen más trabajos de investigación y experimentos sobre las SRM, y la mayoría de los gobiernos del Sur Global y de la sociedad civil / movimientos sociales están dispuestos a combatir cualquier intento de tomar el control del termostato global.
Otros temas (no incluidos en el programa de trabajo del Acuerdo de París)
Si se tienen en cuenta las dificultades que se presentaron en Katowice para avanzar con los requerimientos exigido en el Programa de Trabajo del Acuerdo de París, y la advertencia previa a la COP que difundieron los funcionarios de que los temas no pertenecientes al PAWP no iban a ser prioridad en Katowice, es sorprendente que se haya logrado algún progreso en absoluto en “otros temas”.
Plataforma sobre comunidades locales y pueblos indígenas
Un hecho de lo más notable de esta conferencia fue la creación de la plataforma sobre comunidades locales y pueblos indígenas, para la cual las partes acordaron establecer un Grupo de Trabajo Facilitador con representantes de pueblos indígenas que posean un número igual de bancas como las diferentes partes. También se acordó el desarrollo de un plan de trabajo de dos años a ser aprobado en la COP del año próximo. Esta es sólo una de las dos decisiones de la COP que contienen lenguaje explícito sobre derechos humanos, ya que los derechos de los pueblos indígenas son explícitamente confirmados como la base de las operaciones de la plataforma.
Los pueblos indígenas y miembros de las comunidades locales han estado asistiendo a las negociaciones sobre el cambio climático y han venido reclamando una banca desde la firma de la Convención en 1992. A menudo son los primeros en enfrentar las consecuencias del cambio climático dado que su supervivencia depende casi totalmente del medio ambiente y de sus recursos. Asimismo, un estudio de 2016 reveló que al menos un cuarto de todo el carbono de la selva tropical se encuentra en los territorios manejados colectivamente por los pueblos indígenas y de las comunidades locales, y la evidencia revisada por los pares demuestra que cumplen mejor la función de mantener la selva que cualquier otra estrategia de gestión de la tierra. Aun así, sin derechos asegurados, estas comunidades y sus selvas corren el riesgo de injerencia ilegal y forzada, conflicto y captura por parte de intereses más poderosos.
La necesidad de redoblar los esfuerzos de las comunidades locales y de los pueblos indígenas en su respuesta al cambio climática fue finalmente reconocida en el texto de la Decisión de París. Aunque la plataforma fue lanzada en la COP 24, el camino distaba de estar allanado. Los países reconocen sus culturas originarias de diferentes maneras, y los derechos inconfundibles provistos para los pueblos indígenas difieren de los dispuestos para las comunidades locales. Las Naciones Unidas reconocen a los grupos originarios a través de siete regiones socioculturales originarias, pero tal denominación no existe para las comunidades locales. China no reconoce a los pueblos originarios o a las comunidades locales en absoluto.
La decisión final crea un grupo de trabajo de 14 miembros, siete de las circunscripciones originarias y siete de las partes, y un plan para sumar representantes de las comunidades locales cuando se cree un proceso para su nombramiento. En cuanto a las actividades propuestas de la plataforma que involucran a las comunidades locales, China exigió que ninguna acción “desmembre o afecte, en todo o en parte, la integridad territorial o la unidad política de los estados soberanos e independientes”.
Pérdidas y daños
Pérdidas y daños (Loss and Damage) aborda la pérdida irreversible y el daño irrecuperable que va “más allá de la adaptación”, y es reconocida en un artículo separado en el Acuerdo de París, pero el tema no fue formalmente parte del Programa de Trabajo del Acuerdo de París. En cuanto a la COP 24, sin embargo, los países en desarrollo, especialmente los pequeños estados insulares en desarrollo, lucharon para obtener mayores compromisos para solucionar la pérdida y el daño. Desafortunadamente, los esfuerzos para anclar el apoyo financiero por pérdida y daño en los resultados de la COP 24 fracasaron, a pesar de las peticiones de los pequeños estados insulares en muchos encuentros de alto nivel de la COP, recordándoles a los países desarrollados que su supervivencia misma dependía del incremento de las metas de acción climática a través del mayor financiamiento provisto.
El Paquete de Katowice para el clima al menos contiene una apertura para continuar las conversaciones al incluir la pérdida y el daño en el Esquema de Transparencia, con referencias a las contribuciones a ser provistas por el Balance Global. La COP 24 también aprobó el informe del Comité Ejecutivo del Mecanismo Internacional de Varsovia (WIM, por sus siglas en inglés), el organismo establecido en 2013 en la última COP polaca para solucionar la pérdida y el daño en las negociaciones climáticas, que ha de ser revisado en 2019. Su programa quinquenal había sido arduamente criticado por pequeños estados insulares y propulsores de la sociedad civil porque limitaba artificialmente el discurso sobre los recursos financieros para abordar la pérdida y el daño sólo por medio de seguros.
La decisión de la COP que acepta las recomendaciones del WIM sobre cómo evitar, minimizar y abordar el desplazamiento humano relacionado con los efectos adversos del cambio climático es una de sólo dos decisiones (la otra es la Plataforma de las comunidades locales y pueblos originarios, como se informa antes) que recuerda explícitamente a las partes sus obligaciones de derechos humanos en cuestiones climáticas.
Género y cambio climático
Las deliberaciones sobre el género y el cambio climático han sido un ítem prioritario en la agenda de la COP desde 2012, así que cuando continuaron las conversaciones en la COP 24 para progresar en la implementación del Plan de Acción de Género de la UNFCCC (UNFCCC Gender Action Plan), establecido en la COP 23 en Fiji en 2017 pero aún sin decidir. En un artículo técnico presentado este año, el Secretariado detalló los puntos de ingreso para la integración del género en los flujos de trabajo de la UNFCCC y también informó sobre los avances en las mejoras del equilibrio de género en las delegaciones climáticas nacionales, comités y otros cuerpos constituidos bajo la Convención. Las partes son ahora alentadas a nominar formalmente un punto focal nacional sobre género para la interacción con el proceso climático. A la fecha, más de 40 partes han respondido.
Es importante aumentar la participación de mujeres delegadas y expandir la experiencia en los cuerpos constituidos, pero sólo como parte de los esfuerzos necesarios para la integración de género. Esto se volvió muy evidente al observar cómo las consideraciones de género se reflejan en los resultados de Katowice. Las consideraciones de género se mencionan en varias partes del Paquete de Katowice para el clima, pero solamente son presentadas como parte de anexos. Ellas se refieren, por ejemplo, a la necesidad de procesos de planeamiento que respondan a cuestiones de género para la preparación para la NDC a fines de facilitar la claridad, y proveer información sobre las acciones de adaptación inclusivas del género bajo los parámetros de comunicación de la Adaptación. La necesidad de tecnología inclusiva del género y de enfoques de innovación y la consideración de la perspectiva de género en el apoyo tecnológico también se reconocen en el Esquema Tecnológico.
Por último, algunas decisiones de la COP sobre financiamiento hacen referencia a cuestiones de género – normalmente al pasar. En las recomendaciones para la provisión de información ex ante sobre financiamiento público climático, se solicita a los países desarrollados que destaquen la respuesta a cuestiones de género en temas de planes de financiamiento.
Declaración Ministerial de Katowice sobre Selvas y Cuestiones Climáticas
Un resultado importante de Katowice, que fue mencionado al comienzo de la conferencia por el presidente polaco fue una declaración, filtrada en septiembre, que confirmaría el rol crucial de las selvas en la prevención de un cambio climático descontrolado. Los activistas ambientalistas reaccionaron inmediatamente, sosteniendo que el lenguaje del borrador de la declaración en cuanto a “la obtención de un equilibrio” entre emisiones de gases invernadero y las absorciones por las selvas era inadecuado y, esencialmente, daba luz verde al uso de combustibles fósiles.
Efectivamente, la Declaración Ministerial de Katowice sobre Selvas y Cuestiones Climáticas, conocido el 12 de diciembre, conserva el lenguaje. “…alienta a la comunidad científica a continuar explorando y cuantificando la contribución de los sumideros y reservorios de gases invernadero en tierras manejadas, incluyendo selvas, para obtener un equilibrio entre emisiones antropogénicas por fuentes y remociones por sumideros de gases invernadero en la segunda mitad de este siglo…”
La Alianza sobre el Clima, las Metas y los Derechos (CLARA, Climate, Land, Ambition and Rights Alliance) reaccionó enfáticamente en la conferencia de prensa de la COP 24 justo antes del lanzamiento de la Declaración. “Las selvas no pueden ser tratadas como una desventaja. No conceptualmente, no como parte del mecanismo de mercado del Acuerdo de París, y ciertamente no como excusa para continuar quemando carbón o cualquier otra utilización de combustibles fósiles. El peligroso concepto erróneo es la idea de que el sector que hace uso de la tierra podría equilibrar las emisiones de combustibles fósiles. No puede”.
La perspectiva polaca sobre la COP 24
La presidencia
La ciudad de Katowice, en el corazón de la región minera de Silesia en el sudoeste de Polonia, puede haber parecido una elección curiosa para una conferencia climática cuando la locación se anunció el año pasado. Polonia obtiene una vasta mayoría de su electricidad del carbón y muchos residentes aun calefaccionan sus hogares con carbón. Lo que Polonia intentaba mostrar en la COP 24 era su transición gradual del carbón y su diversificación en otras industrias más verdes. Bien en principio, pero el presidente polaco Andrzej Duda, al señalar, en uno de los primeros plenarios, que Polonia posee suficiente carbón para 200 años, no fue otra cosa que una confirmación positiva de esa estrategia.
Una de las metas prioritarias de la presidencia polaca fue “adoptar reglas y herramientas que permitan crear una solución sistémica para todo el mundo, reemplazando las conversaciones basadas en puntos sobre objetivos fragmentados...” Las tres declaraciones impulsadas bajo el lema “Tecnología, el hombre y la naturaleza” sirven como ejemplo de su intento de consolidar los “objetivos fragmentados”:
La Declaración de Solidaridad y Justa Transición de Silesia subrayan la necesidad de construir la aceptación social de las actividades dirigidas a desarrollar una economía con baja emisión de carbono;
Juntos hacia el cambio – la Asociación de Katowice para la Electromobilidad, una iniciativa polaco-británica que procura crear redes entre ciudades, regiones y países, o iniciativas de negocios y civiles para el desarrollo de transporte limpio;
Selvas para el Clima, que solicitó actividades en común que utilizarían el potencial de las selvas en las políticas climáticas (ver análisis de la Declaración Ministerial de Katowice).
Sin embargo, estas declaraciones, no hablan del problema central del cambio climático – la necesidad de combatir el calentamiento global por medio de la reducción de las emisiones de gases. Y aunque una justa transición era un tema importante para Polonia, la COP 24 fue patrocinada por las principales compañías polacas de energía que, junto con los funcionarios gubernamentales, siguieron promoviendo la continuidad del uso del carbón en la economía y destacaron la absorción de las emisiones por medio de las selvas en lugar de implementar reducciones. Es más, muchos observadores percibieron a la presidencia como carente tanto de una clara visión como de un fuerte liderazgo.
El Secretario General de las Naciones Unidas, António Guterres, volvió a visitar la COP dos veces para brindar asesoramiento informal durante la segunda semana de negociaciones ministeriales, lo cual no hizo sino confirmar dicha percepción. Así que no resultó sorprendente, entonces, que Polonia recibiera el premio de “Fósil del Día” otorgado por la sociedad civil al comienzo de la COP, y un infrecuente “Fósil Colosal” hacia el final de la conferencia.
La cobertura de los medios y su efecto en la sociedad
La cobertura en la prensa polaca fue mayormente positiva pero dividida en líneas políticas, como era de esperar. Los medios cercanos o pertenecientes al estado naturalmente elogiaron el éxito y la eficiente organización de la conferencia, destacando fuertemente el liderazgo del presidente de la COP, el presidente Michal Kurtyka, y repitiendo la frase, “Paquete de Katowice para el clima” para que se incluyera el rol de Polonia en la aprobación del Libro de Reglas. Los medios del centro y los privados, percibiendo la oportunidad de criticar al gobierno, dijeron que las conversaciones fueron un “COP de expectativas malogradas”. Los comentadores de izquierda y de tendencia ambientalista enfatizaron las acciones inmediatas y la implementación de los derechos humanos. Los tabloides y los medios populares criticaron el costo de ser sede de la conferencia y las medidas de seguridad.
Para la sociedad polaca, el resultado más positivo de la COP 24 fue que el cambio climático y eventos catastróficos relacionados – en el contexto polaco, la calidad del aire y el smog – volviesen a ser noticia. Este es un paso hacia adelante desde las anteriores COPs en Polonia, porque tanto el clima y los temas energéticos, especialmente la necesidad de limitar el uso de carbón en el mix energético de Polonia, vuelven a ser un tema principal, pero esta vez la cuestión está aquí para quedarse.
Acciones de la sociedad civil
Durante la COP 24 se registraron varios incidentes contra actores de la sociedad civil. El arresto y detención en la frontera, y la consiguiente deportación, por parte de las autoridades polacas, de más de una docena de participantes registrados en la COP 24 durante la primera semana, no brindó esperanzas de inclusividad y transparencia. Polonia era inequívocamente responsable por los arrestos y detenciones, pero las Naciones Unidas tienen la responsabilidad de crear recomendaciones estrictas para prevenir dichas acciones, y para garantizar su cumplimiento por parte de futuros anfitriones, para asegurar que esto no vuelva a suceder nunca más.
El 8 de diciembre se realizó una Marcha por el Clima en el centro de Katowice; el evento concentró a unos 3.000 activistas de Polonia y de asistentes a la COP 24, acompañados por una fuerte presencia policial. Las autoridades detuvieron la marcha de muchos participantes y los cachearon en ruta a Katowice, y al menos tres manifestantes fueron arrestados. Algunos estaban decepcionados por la falta de participación de los ciudadanos de Katowice y de Silesia, que se encuentra en los alrededores, pero lo que el evento sí logró fue dar señales positivas de cooperación en la lucha por la justicia climática en una sociedad polaca cada vez más amplia.
El movimiento climático polaco está en expansión, la juventud se está comprometiendo con más fuerza, y la Iglesia Católica y los círculos académicos se han vuelto más activos en los debates. Es responsabilidad de la sociedad civil crear y promover iniciativas comunes progresivas de modo holístico para asegurar la comprensión de los efectos que el cambio climático está teniendo en el conjunto más amplio de la sociedad.
¿Ahora qué?
Si uno no hubiese asistido nunca a una COP, si no hubiese prestado atención a las sesiones de negociación y sólo se hubiese limitado a visitar el exuberante paisaje y los pabellones industriales de la Sección E, a medio kilómetro del área principal de conversaciones, uno podría imaginarse a sí mismo en medio de una feria industrial. Las COPS, de manera creciente, se están tornado ferias industriales sobre el clima en las cuales los ejecutivos y lobistas de la industria se reúnen con representantes de los países para el intercambio de ideas, para el desarrollo de nuevos proyectos, y para implementar estrategias sobre las oportunidades financieras de la revolución climática, con o sin el liderazgo de la UNFCCC.
Activistas de ONGs, académicos, líderes de la juventud y fundadores se reúnen para intercambiar sus últimas estrategias de campaña o para el estudio de hallazgos, y para preparar el camino para una mayor y mejor colaboración en el futuro. Para estos asistentes a la COP 24, este es, cada vez más, el evento principal al cual viajan desde todo el planeta, mientras las negociaciones continúan nebulosamente en las márgenes.
Y una COP puede hacer más ruido inclusive en una conferencia climática global de por sí intensa y multifacética. Justo frente al centro de conferencias donde se celebra la COP 24, en el Rondo, el nodo del sistema de tranvías de Katowice, estaba el Climate Hub (Nodo Climático), que transformó, durante dos semanas, el Klub Królestwo de Katowice, evento patrocinado por Greenpeace Polonia. En un confortable bar, restaurant y espacio teatral, docenas de organizadores locales, representantes de ONGs y movimientos sociales de todo el mundo presentaron sus últimas actividades y metas sobre la acción climática.
¿Y ahora qué viene? Después de las reuniones de junio de los organismos subsidiarios en Bonn, donde continuarán las negociaciones del Artículo 6 sobre los mercados del carbón, el siguiente evento climático de importancia será la Cumbre de septiembre a ser convocada por el Secretario General de las Naciones Unidas en Nueva York. Durante los próximos nueve meses, todos los países, especialmente los desarrollados, deben examinar bastante sus propias acciones para así decidir cómo van a cumplir con sus inadecuados compromisos bajo el Acuerdo de París, y de qué modo se proponen elevar sus metas climáticas en 2020, de acuerdo con las conclusiones del Acuerdo de París. La cumbre UNSG será la plataforma para que los jefes de estado anuncien al mundo cuán serias son sus intenciones.
La 25ª Conferencia de las Partes se llevará a cabo en Chile. El Reino Unido e Italia han expresado interés en ser anfitriones de la COP 26 en 2020, el año crucial en que el Acuerdo de París exhorta a los países a presentar contribuciones nuevas o puestas al día. La puja del Reino Unido también indica su intención de conservar – o de recuperar – su posición como líder mundial luego del Brexit.
Mientras que el resultado de la COP 24 fracasó en el intento de implementar el Acuerdo de París, y no contiene desventajas significativas con escasos o nulos incentivos para que los países mejoren sus inadecuados compromisos de París para cumplir con las metas 1,5º o 2,0º del Acuerdo de París, simplemente no es “suficientemente bueno” para permitir la posibilidad de un movimiento multilateral futuro. En las últimas horas se evitó una ruptura total de las negociaciones y se mantuvieron ciertas acciones positivas. El espíritu de París y las negociaciones climáticas multilaterales, nacidos en 1992, llegarán a ver otro año. Pero en general Katowice produjo demasiado poco y demasiado tarde. Y ese fracaso no pasó inadvertido.
“Ustedes dicen amar a sus niños por sobre todas las cosas, y sin embargo están robando su futuro frente a sus propios ojos”, dijo Greta Thunberg, la activista climática sueca de 15 años, durante el cierre del encuentro de alto nivel del Diálogo de Talanoa. Thunberg muestra lo que piensa un creciente movimiento de activistas jóvenes y viejos de todo el mundo.
Ellos lo saben: la verdadera acción para prevenir un catastrófico cambio climático, que claramente está en camino, no emergerá de los pasillos de la UNFCCC – los esfuerzos multilaterales siempre han demostrado tener errores. Nuestro clima depende ahora de la acción real a nivel nacional y subnacional, con los ciudadanos reclamando justicia por medio del ejercicio de la presión a nivel legal.
“Siempre nos quedará París” no bastará para silenciar sus voces en 2019.
Los autores desean agradecer a Kate Dooley, Lili Fuhr, Erika Lennon, Agata Keller, Linda Schneider, Katarzyna Ugryn y Hans Verolme por su colaboración para este análisis.
[Traducción al español por Vera Von Kreutzbruck]
